De rechter en het gewijzigde cannabisbeleid

1. Per 1 januari van het vorig jaar trad de nieuwe Aanwijzing Opiumwet van het College van procureurs-generaal (2012A021) in werking. Hierin zijn de bestaande strafrechtelijke gedoogvoorwaarden en -criteria voor coffeeshophouders uitgebreid. Aan de zogenaamde AHOJG-voorwaarden en -criteria zijn de B en de I toegevoegd. De I staat voor in Nederland ingezeten personen van 18 jaar en ouder. Alleen ingezetenen mogen toegang tot een coffeeshop hebben. Om dit effectief te kunnen controleren bedachten beleidsmakers dat coffeeshops besloten clubs zouden moeten worden. De B staat daarom voor Besloten club. Aan de hand van lidmaatschapslijsten en ‘wietpassen’ zou eenvoudig kunnen worden gecontroleerd of de coffeeshophouder de I respecteert. Het OM baseert deze beleidsregels op zijn bevoegdheid van art. 167 lid 2 Wetboek van Strafvordering: ‘Van vervolging kan worden afgezien op gronden aan het algemeen belang ontleend.’ In het geval van de coffeeshop(houder) zijn deze gronden van niet-vervolging terug te voeren op een belang in de sfeer van de volksgezondheid.

2. Uiteindelijk is besloten de B en de I per 1 mei 2012 te gaan handhaven en dan ook nog alleen in het zuiden van het land. De ‘wietpas’ bleek echter al snel een overwegend negatief effect te veroorzaken. De handel in cannabis verplaatste zich – zoals criminologen hadden voorspeld – naar de straat en woningen. Op 19 november is de ‘wietpas’ daarom al weer ten grave gedragen. Per 1 januari 2013 zou het I-criterium in het hele land gaan gelden, maar ook daarvan is afgezien. Onder druk van burgemeesters van verschillende gemeenten besloot de minister van Veiligheid & Justitie om ‘lokaal maatwerk’ te gaan leveren. In de lokale driehoek zou mogen worden bepaald om de I wel of niet te gaan hanteren. Met name tegen de kracht van de Amsterdamse lobby bleek de minister niet bestand. Wel moest de burgemeester van onze hoofdstad een tegengebaar maken. Dat is het betekenisloze lokale blowverbod op schoolpleinen geworden. Wat de minister zich niet dan wel onvoldoende realiseerde, is dat met het aanbieden van ‘lokaal maatwerk’ de legitimatie aan het strafrechtelijke gedoogcriterium grotendeels is ontvallen.
3. Het was de bedoeling om per 1 januari 2014 ook nog een landelijk Afstandscriterium aan het beleid toe te voegen: coffeeshops zouden zich op minimaal 350 meter moeten bevinden van scholen voor voortgezet onderwijs of beroepsonderwijs voor scholieren jonger dan achttien jaar (Kamerstukken II 2011/12, 24 077, nr. 267, p. 2). Voor 60 procent van de coffeeshops zou invoering van het criterium als consequentie hebben sluiting of verplaatsing gehad. Ook dit criterium is echter inmiddels ter ziele. Bij nader inzien is de minister van mening dat lokale bestuurders beter in staat zijn om te bepalen welke maatregelen nuttig zijn bij het verkleinen van de zichtbaarheid van coffeeshops voor scholieren. Kortom van de BIA-criteria is niet veel meer over: alleen het ingezetenencriterium geldt nog, de handhaving hiervan mag echter lokaal worden gedifferentieerd.
4. Inmiddels heeft de rechter zich in drie uitspraken uitgelaten over de rechtmatigheid van het I-criterium en de ‘wietpas’. In een civiele procedure spitste het geschil zich toe op het I-criterium. Het I-criterium maakt inbreuk op het gelijkheidsbeginsel: ondernemers die hoofdzakelijk cannabis verkopen en andere horecaondernemers worden immers ongelijk behandeld. En dat geldt ook voor ingezetenen en niet-ingezetenen. In tal van juridisch bindende documenten is het gelijkheidsbeginsel gecodificeerd: art. 1 Grondwet, art. 14 EVRM en Protocol 12, art. 26 van het IVBPR en de artikelen 20-26 van het Handvest grondrechten van de Europese Unie. Inbreuk is toegestaan mits hiervoor een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Of aan deze eisen wordt voldaan hangt ten eerste af van het antwoord op de vraag of met de ongelijke behandeling objectief gezien een redelijk en legitiem doel wordt nagestreefd. Ten tweede of de maatregel voor de verwezenlijking van dat doel geschikt is en ten derde of de maatregel niet verder gaat dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is.
5. De Staat – lees het OM – stelt dat aan zijn beleid een drietal doelstellingen ten grondslag liggen: (i) het tegengaan van cannabistoerisme en (ii) verkleining van de coffeeshops en (iii) de bestrijding van overlast. Het tegengaan van het cannabistoerisme is volgens de Staat een verplichting die op hem rust ingevolge art. 71 lid 2 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst, de bij dit artikel behorende gemeenschappelijke verklaring en (de verklaring bij) het Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van de EU. Erg harde verplichtingen zijn dit niet, anders zou de Staat ze niet jaren achtereen hebben kunnen verwaarlozen dan wel negeren. Vaak worden ook VN-verdragen in dit verband genoemd. Bij die verdragen heeft Nederland een voorbehoud gemaakt: de verdragsbepalingen worden slechts aanvaard ‘voor zover deze in overeenstemming zijn met de nationale strafwetgeving en het nationaal strafrechtelijk beleid.’ Hoe dat nationale strafbeleid eruit ziet en wat de inhoud ervan is, is aan Nederland om te bepalen (zie hierover: Over de grenzen van gedogen, Het failliet van de B en de I in het coffeeshopbeleid, J.G. Brouwer en A.E. Schilder, NJB van 14 december 2012 (AFL. 44/45). Met het-niet handhaven van de I in veel gemeenten, geeft het OM ook zelf blijk de internationale verplichtingen als niet erg dwingend te beschouwen.
6. De tweede doelstelling – het verkleinen van coffeeshops – kan vanzelfsprekend geen doel op zich zijn van het OM, het handhaaft het strafrecht en wordt geacht zich niet te bemoeien met de omvang van ondernemingen. Het achterliggende doel van de verkleining van de coffeeshops is het terugbrengen van de vraag naar cannabis, want daarmee wordt de georganiseerde misdaad aangepakt, althans volgens de Staat. Door niet-ingezetenen de toegang tot coffeeshops te ontzeggen, zal de vraag naar cannabis – zo is de veronderstelling – afnemen en daarmee ook de strafbare teelt van cannabis. Op zichzelf lijkt het hier om een redelijk en legitiem doel te gaan. In werkelijkheid ligt dit anders. Ten eerste is de vraag van niet-ingezetenen slechts een heel klein deel van de totale vraag, ten tweede vertoont de vraag naar cannabis sterk inelastische trekken. Op grond daarvan is het irreëel om te verwachten dat de vraag zal afnemen. Aannemelijker is dat de handel zich naar de straat en woningen zal verplaatsen. Ten derde komt er van het bestrijden van de georganiseerde cannabisteelt weinig of niets terecht met wat de minister noemt ‘lokaal maatwerk’. Dit betekent immers dat het I-criterium in veel gemeenten – waaronder ‘grootverbruikers’ als Rotterdam en Amsterdam – niet wordt gehandhaafd.
7. Als derde doelstelling van het I-criterium voert de Staat aan de overlast in vooral gemeenten in de grensstreek te willen aanpakken. Bestrijding van overlast veroorzaakt door coffeeshopbezoekers kan echter geen doelstelling van de Staat (of het OM) zijn. Bestrijding van overlast is aan burgemeesters als verantwoordelijken voor de handhaving van de openbare orde in hun gemeente. Het OM handhaaft het strafrecht. In dat kader kan het OM een coffeeshophouder strafrechtelijk vervolgen indien zijn verkoop van wiet direct gepaard gaat met overlast. Dat is het gevolg van de O in het AHOJG-beleid van het OM. Maar overlastbestrijding in algemene zin, zoals het Hof lijkt te veronderstellen, is natuurlijk niet aan het OM.
8. Voor het Hof ’s Gravenhage zijn al deze bezwaren en beletsels geen of onvoldoende reden om de gestelde drie doelen als onredelijk of niet-legitiem te kwalificeren. Ook komt het hof tot het oordeel dat het I-criterium een geschikt middel is om de drie doelstellingen te bereiken. Vaak onderbouwt het hof zijn overwegingen met argumenten uit het rapport van de commissie Van de Donk ‘Geen deuren, maar daden’. Daarin wordt gesteld dat het I-criterium tot een vermindering van het cannabistoerisme zal leiden. In criminologische publicaties is echter steeds gewaarschuwd dat cannabistoeristen onder meer vanwege de kwaliteit van nederwiet en de bestaande goede distributiekanalen toch naar ons land zullen blijven komen, ook als zij geen toegang meer tot coffeeshops hebben. ‘In dit verband zij eraan herinnerd dat een beperkende maatregel slechts geschikt kan worden geacht om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, wanneer het bereiken daarvan daadwerkelijk op coherente en stelselmatige wijze wordt nagestreefd (zie in die zin arresten van 10 maart 2009, Hartlauer, C-169/07, Jurispr. blz. I-1721, punt 55; 19 mei 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a., C-171/07 en C-172/07, Jurispr. blz. I-4171, punt 42, en 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C-42/07, Jurispr. blz. I-7633, punten 59-61).’ Dit zijn niet mijn woorden, het is een letterlijk citaat van het Hof van Justitie in een prejudiciële procedure over de toelaatbaarheid van het stellen van de eis van ingezetene in verband met art. 49 EG-verdrag (HvJ EU 16 december 2001, LJN BO8814).
9. Het I-criterium is volgens het hof al evenzeer een passend en geschikt middel om de georganiseerde criminaliteit te bestrijden. Maar is dat nu wel zo, want is dit niet een hele indirecte manier van bestrijding van criminaliteit? Laten we een vergelijking maken. In winkels wordt niet zelden kleding verkocht die illegaal – ‘zwart’ of door kinderarbeid – wordt gefabriceerd. Stel dat de overheid dit verschijnsel gaat aanpakken door kledingwinkeliers te verbieden om niet-ingezetenen toegang tot hun winkels te verlenen. De vraag naar illegaal gefabriceerde kleding zal hierdoor vast enigszins afnemen, maar geen zinnig denkend mens zal het middel als passend en geschikt durven te kwalificeren. Weliswaar is er een verschil tussen de verkoop van kleding en die van wiet: die van kleding is in overeenstemming met de wet en de verkoop van wiet wordt slechts gedoogd, maar dit rechtvaardigt niet het verschil in behandeling van de ondernemers. Coffeeshops spelen een cruciale rol in onze nationale gezondheidspolitiek volgens nationale beleidstukken.
10. In de Aanwijzing Opiumwet van 2011 wordt op zeven verschillende plaatsen het belang van coffeeshops en het onderscheid tussen drugs en cannabis beschreven. Ik citeer slechts één passage: ‘Uitgangspunt van het beleid is het onderscheid dat in de Opiumwet is gemaakt tussen verdovende middelen met een onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid (harddrugs) en andere middelen (…). De wetgever heeft dat onderscheid gemaakt met het oog op de gebruiksrisico’s van de onderscheiden drugs en om een duidelijke scheiding tussen beide markten aan te brengen. Daartoe worden voor cannabis, dat tot de lijst-II middelen behoort, speciale verkooppunten in de vorm van coffeeshops gedoogd. De achterliggende gedachte hiervan is te voorkomen dat de cannabisgebruiker in aanraking komt met drugs met een groter gezondheidsrisico (harddrugs).‘ Ondanks dat het belang van onze nationale cannabispolitiek voor de volksgezondheid in alle toonaarden wordt bezongen, gaat het zo gauw het de politiek uitkomt plotseling om illegale goederen op grond waarvan elke maatregel legitiem lijkt. Het zal niet verbazen dat het hof al evenzeer de mening is toegedaan dat hantering van het I-criterium een geschikt middel is om de derde doelstelling – bestrijding van de overlast te realiseren. Het kan echter niet aan het hof zijn ontgaan dat de ‘wietpas’ een maand eerder werd afgeschaft vanwege de toename van de overlast als gevolg van verplaatsing van de handel naar ‘straat’. Wat doet het hof vermoeden dat het geïsoleerd hanteren van I-criterium zonder de B-voorwaarde niet nog steeds dat effect zal hebben?
11. Het I-criterium is volgens het hof evenmin in strijd met de proportionaliteitseis volgens welke de door het I-criterium aangetaste belangen in een redelijke verhouding dienen te staan tot de beoogde doelen. Aan de proportionaliteitseis wordt echter precies een zin vuil gemaakt: de maatregel is niet disproportioneel. Ondanks dat de coffeeshophouder een groot deel van zijn inkomsten verliest en ondanks dat de niet-ingezeten coffeeshopbezoeker de vrijheid om cannabisproducten te kopen kwijtraakt. En ondanks dat door het I-criterium vooral mensen met een andere dan de Nederlandse nationaliteit worden getroffen. Er wonen immers maar weinig Nederlanders over de grens die hier te lande naar coffeeshops komen. Dat maakt het criterium verdacht. Hoe verdachter een onderscheid is, hoe zwaarwegender de rechtvaardiging daarvoor dient te zijn wil dat onderscheid aanvaardvaar zijn (J. H. Gerards, Proportionaliteit en gelijke behandeling, in: A.J. Nieuwenhuis e.a. (red.), Proportionaliteit in het publiekrecht, Deventer, 2005, p.79-110). Van een afweging tussen de belangen blijkt in het arrest echter niets. Aan de subsidiariteit besteedt het hof wel aandacht, maar laat zich hierbij vooral leiden door de uitkomsten van het rapport Van der Donk. De uitspraak toont aan dat een civielrechtelijk kort geding niet de procedure is om de rechtmatigheid van beleidsregels met een complexiteit als die van het gedoogbeleid inzake cannabis aan de orde te stellen.
12. Indien een coffeeshophouder zich niet conformeert aan de beleidsregels van het OM, kan het OM overgaan tot strafrechtelijke vervolging ter zake van overtreding van de Opiumwet. Het OM kan niet een coffeeshop sluiten, niet tijdelijk, noch permanent. Voor de sluiting van een coffeeshop heeft het OM de burgemeester nodig. Die kan op basis van zijn discretionaire bevoegdheid in art. 13b Opiumwet een last onder bestuursdwang opleggen, indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Om die reden is het aantrekkelijk voor het OM als burgemeesters de gedoogcriteria en -voorwaarden van het OM overnemen als beleidsvoorwaarden ex art. 13b Opiumwet juncto art. 4:84 Awb. Daartoe zijn burgemeesters in het zuiden van het land per 1 mei 2012 dan ook toe ook overgegaan. Sommige burgemeesters dachten op basis van een brief van de Minister van V&J hiertoe zelfs verplicht te zijn. Het gaat echter om een zelfstandige bevoegdheid van de burgemeester, hij is in geen enkel opzicht rechtens gehouden om de door het OM gehanteerde strafrechtelijke beleidsvoorwaarden zoals neergelegd in de Aanwijzing Opiumwet over te nemen. De burgemeester kan zijn beleid onder art. 13b Opiumwet ook niet motiveren met dezelfde argumenten als het OM. Zijn verantwoordelijkheid is de handhaving van de openbare orde, met criminaliteitsbestrijding heeft hij niets van doen. Over de juridische houdbaarheid van het I-criterium en de B-voorwaarde in het burgemeesterlijke gedoogbeleid is inmiddels door twee bestuursrechters geoordeeld (LJN: BY8753 en LJN: BZ8548).
13. In de eerste zaak legt de burgemeester van Tilburg een last onder bestuursdwang op inhoudende de sluiting van coffeeshop Toermalijn voor de duur van 24 uur. Aanleiding hiervoor is dat de coffeeshophoudster zich voor de tweede keer niet houdt aan het I-criterium, noch de B-voorwaarde die de burgemeester in het kader van zijn beleid ex art. 13b Opiumwet hanteert. De burgemeester van Tilburg motiveert zijn beleid met de doelstellingen van OM-gedoogbeleid. Hij kiest er naar eigen zeggen voor de landelijke, door het OM gehanteerde AHOJG-BI criteria en voorwaarden integraal over te nemen vanwege de eenduidigheid van handhaving: het bestuurlijke gedoogbeleid dient z.i. niet soepeler te zijn dan het strafrechtelijke gedoogbeleid. Dat is om twee redenen een merkwaardige motivering. Een burgemeester heeft ten eerste immers niets van doen met criminaliteitsbestrijding. Hij kan derhalve niet als zelfstandige doelstelling in zijn beleid formuleren de criminaliteit te willen verminderen. Ten tweede ziet de burgemeester over het hoofd dat er van een landelijk strafbeleid sinds de introductie van het ‘lokale maatwerk’ geen sprake meer is. Niettemin vindt het I-criterium genade in de ogen van de rechtbank. Bij navraag door de rechtbank voert de burgemeester als legitiem doel aan voor het onderscheid tussen ingezetenen en niet-ingezetenen de handhaving van de openbare orde. Cannabistoeristen veroorzaken in Tilburg echter maar in geringe mate overlast. Veel minder dan in bijvoorbeeld Maastricht, in welk verband de Afdeling hantering van het I-criterium al eens heeft goedgekeurd (ABRS 29 juni 2011, LJN BQ9684, Gst. 2011, 81 m.nt. L.J.J. Rogier, JB 2011, 250 m. nt. R.J.B. Schutgens, NJB 2011, 1434.
14. Op vragen als waarom het I-criterium een geschikt en passend middel is voor het terugdringen van de geringe overlast en waarom de maatregel noodzakelijk is en of het doel niet met minder ingrijpende middelen te realiseren valt, gaat de rechtbank niet of nauwelijks in. Naar de wijze waarop de burgemeester vaststelt dat het juist de niet-ingezetenen zijn die overlast veroorzaken, wordt door de rechtbank – ten onrechte – niet geïnformeerd. De Afdelingsuitspraak wordt als onaantastbaar autoriteitsargument gepresenteerd, terwijl die ten eerste toegesneden was op de situatie in Maastricht en ten tweede niet bepaald onbetwistbaar is. De Afdeling redeneert in die zaak immers als volgt. De overlast ontstaat door een te grote toestroom van bezoekers van coffeeshops. Zeventig procent hiervan woont in het buitenland. Als de burgemeester de in het buitenland woonachtigen uit de coffeeshops weert, dan is ruim meer dan de helft van de overlast opgelost. Als dat al het geval is, waaruit put de Afdeling dan een argument om goed te keuren dat juist de in het buitenland woonachtigen worden geweerd. Met evenveel recht kan immers het onderscheid tussen rechts- en linkshandigen worden gehanteerd of donkerharigen en blonde mensen. Door rechtshandigen de toegang tot coffeeshops te ontzeggen, zou de overlast misschien nog veel meer afnemen. Rechtshandigen veroorzaken echter niet meer overlast dan linkshandigen, net zo min als niet-ingezetenen dat doen. De Rechtbank Breda ziet blijkbaar ook de zwakte van deze redenering in en zoekt daarom naarstig naar een dragend argument voor het gehanteerde onderscheid: de burgemeester mag mede ‘terecht grote waarde mag hechten aan interlokale en internationale belangen.’ Dat is echter geenszins een overtuigend argument, zeker niet nu burgemeesters van vele andere steden waaronder Amsterdam, Rotterdam, Nijmegen, Groningen, Utrecht en Enschede zich niets van deze interlokale en internationale verplichtingen hoeven aan te trekken. De minister wil immers ‘lokaal maatwerk’ leveren.
15. Van het internationale argument blijft nog minder over als we het beleid van de burgemeester van Tilburg goed bestuderen. Het blijkt dat de burgemeester niet het I-criterium, maar een onderscheid naar nationaliteit hanteert. In het geschreven beleid staat onomwonden dat van bezoekers van coffeeshops slechts een identiteitsbewijs wordt verlangd, met uitzondering van mensen die de Nederlandse nationaliteit niet bezitten; die moeten een woonlandbewijsstuk overleggen (Brief burgemeester Tilburg, 14 februari 2013). Op identiteitsbewijzen als een paspoort, ID-kaart, rijbewijs staat geen adres, noch woonplaats. Zo hier al niet van het verboden directe onderscheid sprake is, kan het indirecte onderscheid niet worden gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift, noch op een geschreven of ongeschreven regel van internationaal recht. Het beleid is derhalve in strijd met art. 1 Gw.
16. De Rechtbank Maastricht komt in een zaak over de sluiting van coffeeshop Easy Going ook tot de conclusie dat het I-criterium onrechtmatig is, echter niet op grond van het verboden onderscheid nationaliteit. De burgemeester van Maastricht sluit deze coffeeshop op grond van artikel 13b van de Opiumwet in overeenstemming met zijn beleid voor de duur van één maand, omdat de exploitant een keer de B en een andere keer de I niet respecteert. En ook hier is de rechtsvraag of de burgemeester bevoegd is de onderhavige last onder bestuursdwang op te leggen. De Rechtbank Maastricht toetst het Damoclesbeleid aan het verbod op discriminatie van artikel 1 van het Twaalfde Protocol. Het verbod hierin beperkt zich niet tot de rechten van het Verdrag zelf en de opsomming van de discriminatiegronden is niet limitatief door de toevoeging ‘op welke grond dan ook ’of ‘andere status’. De rechtbank is van mening dat het nagestreefde doel van de burgemeester – reductie van overlast als gevolg van cannabistoerisme – een legitiem doel is in het kader van zijn verantwoordelijkheid voor de openbare orde. Het I-criterium is volgens de rechtbank ook een passend en geschikt middel. Het venijn van het Maastrichtse vonnis zit in de staart. In het kader van de proportionaliteitstoets beslist de rechtbank dat er geen actuele onderzoeksgegevens zijn overgelegd waaruit blijkt dat het I-criterium de overlast daadwerkelijk reduceert. De rechtbank betwijfelt op grond hiervan of de noodzaak voor ongelijke behandeling van coffeeshophouders en andere horecaondernemers, als ook ingezetenen en niet-ingezetenen wel bestaat. Het is afwachten of de burgemeester van Maastricht erin slaagt om aan te tonen dat door het I-criterium de overlast flink is teruggelopen. De burgemeester is daar op basis van twee rapportages (‘Ervaren overlast rondom coffeeshops in Maastricht’, COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, Den Haag 2013 en ‘Het nieuwe coffeeshopbeleid, Een overzichtelijke tussenbalans in Maastricht’, Politieacademie in samenwerking met Lokale Zaken en Beke Advies, Apeldoorn, 2013) hoopvol over gestemd. Die verwachting zal echter wel enigszins worden getemperd door de uitkomst van een recent onderzoek van het Algemeen Dagblad (gepubliceerd 11 mei 2012) naar de situatie in het Zuiden (zoals aangehaald in NRC Handelsblad 11 mei 2012). Het is overigens lastig dit soort onderzoeksresultaten goed te duiden. Dat zien we in een discussie over de verschillende uitkomsten van deze onderzoeken. Zijn de Maastrichtse overlastcijfers bijvoorbeeld hoog uitgevallen, omdat er extra politie is ingezet – meer politieagenten signaleren meer overlast? Of zijn die cijfers juist relatief laag uitgevallen, omdat in Maastricht nogal wat extra politie is ingezet – meer politie voorkomt juist overlast?
17. Gesteld dat de burgemeester erin slaagt om onomstotelijk aan te tonen dat de overlast is afgenomen, is het dan in overeenstemming met de proportionaliteitseis om coffeeshophouders niet over een gelijke kam te scheren als andere horecaondernemers? In Maastricht brengen jaarlijks vier miljoen mensen een bezoek aan de coffeeshops. Dat is evenveel als het aantal bezoekers van de Efteling in Kaatsheuvel, met dit verschil dat 100 procent van de bezoekers aan de Efteling van buiten Kaatsheuvel komt. Natuurlijk legt een dergelijk aantal bezoekers grote druk op een stad dan wel dorp. Maar is dat voldoende om succesvolle ondernemers te verbieden om ‘niet-ingezetenen’ te ontvangen? Dat het criterium willekeurig is gekozen, betoogde ik al hierboven. Dat geldt m.i. evenzeer voor het onderscheid coffeeshophouders en andere horecaondernemers. Natuurlijk het zijn de coffeeshops die zo’n aantrekkingskracht uitoefenen, maar dat doet de Efteling ook. Het enige verschil is dat dit attractiepark legaal is en dat coffeeshops slechts worden gedoogd. Daar staat echter tegenover dat coffeeshops een belangrijke functie vervullen in onze nationale gezondheidspolitiek (zie Aanwijzing Opiumwet 2011, 2012A021).
18. Mede vanwege die belangrijke positie in het gezondheidsbeleid is het terecht dat de rechtbank in het kader van de subsidiariteitstoets de vraag stelt of het niet meer in de rede ligt om de coffeeshophouders een ‘overlastarme’ infrastructuur aan te bieden? Het totale aantal coffeeshopbezoekers is in Maastricht even hoog als in Groningen. Overlastklachten zijn hier slechts spaarzaam te horen. Groningen handhaaft de I niet. Overigens staan de bezoekersaantallen in Maastricht en Groningen in geen enkele verhouding tot die van coffeeshops in bijvoorbeeld een stad als Rotterdam. Daar ligt het gemiddelde aantal bezoeken aan coffeeshops per dag op een aantal tussen de 22.600 en 25.500. Ook Rotterdam handhaaft de I niet. Het aantal ‘buitenlandse’ bezoekers lag hier op 1300 per dag, maar dat aantal is inmiddels als gevolg van het beleid in het Zuiden van het land explosief gestegen. Ook in Rotterdam geeft de cannabisverkoop weinig aanleiding tot klachten over overlast. Blijkbaar slagen bestuurders van Rotterdam en Groningen er beter in dan in Maastricht om de handel in cannabis in goede banen te leiden.
19. Het aanpakken van coffeeshophouders heeft overigens nog iets onredelijks. De overlast in Maastricht bestaat vooral uit verkeers- en parkeeroverlast. Die staat is in een ver verwijderd verband van de exploitatie van een coffeeshop. De exploitant van een coffeeshop heeft hierop geen of nauwelijks invloed. Het causale verband in juridische zin tussen de activiteiten in de coffeeshop en deze overlast ontbreekt. Staat de overlast wél in een direct verband met de exploitatie van een coffeeshop dan is het redelijk die coffeeshop te sluiten. In die mogelijkheid voorziet het AHOJG-beleid al jaren.
20. Over de toelaatbaarheid van de verplichting om coffeeshops om te vormen tot Besloten clubs, zijn beide rechtbanken helder, zij het dat hun motivering uiteenloopt. Volgens de Rechtbank Breda gaat dit de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten. Met deze voorwaarde dwingt de overheid personen die cannabis willen gebruiken lid te worden van een vereniging die het plegen van strafbare feiten faciliteert. Juist van de overheid mag worden verwacht dat zij het oprichten van dit soort verenigingen of clubs tegen gaat en niet – zoals in dit geval – stimuleert. Volgens de Rechtbank Maastricht worden met het B-criterium, verplichtingen voor de coffeeshophouder in het leven geroepen, te weten de documentatie van de leden door middel van een daartoe aan te leggen controleerbare ledenlijst. Het bij beleidsregels opleggen van verplichtingen aan burgers is op grond van vaste jurisprudentie niet toegestaan (HR 29 oktober 2004: AB 2005/31).
21. Tot slot nog een enkele opmerking over de gebezigde terminologie. Die is onzuiver en heeft een licht manipulatief karakter. Ten eerste wordt in verband met coffeeshops hardnekkig gesproken van de scheiding van de markten voor hard drugs en soft drugs. Dat is onjuist, op lijst II van de Opiumwet staan bij benadering 250 verschillende soft drugs. Cannabis er daar één van en alleen dit middel wordt verkocht in coffeeshops. Ten tweede wordt de ‘buitenlandse’ coffeeshopbezoeker steevast aangeduid met drugstoerist. De cannabisgebruiker wordt hiermee op een hoop gegooid met verslaafden aan hard drugs en andere minder onschuldige middelen. Dit doet de gemiddelde wietroker of hasjgebruiker onrecht aan, het gebruik van cannabis is aanzienlijk minder schadelijk dan dat van hard drugs en veroorzaakt aanzienlijk minder schade dan bijvoorbeeld alcohol.

Over J.G. Brouwer

Prof. mr. Jan Brouwer is hoogleraar-directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid.
Dit bericht is geplaatst in Tijdschrift met de tags , . Bookmark de permalink.