Commentaar op bestuursrechtelijk vonnis over Voetbalwet

J.G. Brouwer en A.E. Schilder

op 1e uitspraak over Voetbalwet

Vzr Rb Amsterdam 18 februari 2011, LJN: BP5057

1. Dit is – voor zover wij weten – de eerste uitspraak over de ‘Wet Maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast’, ten onrechte ook wel de Voetbalwet genoemd. De wet heette oorspronkelijk ‘Maatregelen bestrijding ernstige overlast’ en was bedoeld om jongelui te kunnen aanpakken die stadswijken structureel onveilig maken, zoals bijvoorbeeld de Diamantbuurt in Amsterdam  Plaswijck en Oosterwei in Gouda. Het aanvankelijke doel was niet om ook voetbalgerelateerde – incidentele –verstoringen van de openbare orde te bestrijden. De typische voetbalelementen zijn er pas in een laat stadium aan toegevoegd na sterke aandrang vanuit de Tweede Kamer (zie ons De wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast, TvCR, 2011, p. xx e.v.).

2.Voor het effectief kunnen aanpakken van voetbalgerelateerde incidentele verstoringen van de openbare orde zijn de toepassingsvoorwaarden van de in deze wet toegekende bevoegdheden te streng. Aan de burgemeester van Amsterdam komt in deze uitspraak de eer toe om dit als eerste aan den lijve te ervaren. Hij legt volgens het voorlopige oordeel van de rechter ten onrechte een groepsverbod op aan een supporter. Dit verbod hield in dat hij zich gedurende drie maanden niet mocht bevinden in het gebied rond de Arena en het centrum van Amsterdam op dagen voorafgaand aan de wedstrijden van Ajax en het Nederlands elftal met meer dan drie andere personen in groepsverband. Dit instrument is overigens in een nog later stadium aan deze wet toegevoegd. Dit was naar aanleiding van een vonnis waarin de kantonrechter een streep zette door het samenscholingsverbod zoals door de burgemeester van Utrecht vorm gegeven (Ktr Rb Utrecht van 13 februari 2008, LJN: BC4162, 16/436623-07).

3. Wat zijn dan die strenge toepassingsvoorwaarden?Een persoon moet (a) herhaaldelijk individueel of groepsgewijs de openbare orde hebben verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad en (b) er moet ernstige vrees bestaan voor verdere verstoring van de openbare orde.
Wat precies onder het verstoren van de openbare orde moet worden verstaan, heeft de wetgever in het midden gelaten. Dat is een omissie, gezien de ingrijpendheid van de bevoegdheden. De voorzieningenrechter komt in deze zaak niet verder dan de opmerking ‘dat er sprake moet zijn van overtreding’ (zie voor een mogelijke definitie van het begrip J.G. Brouwer en S.M. Wolfert, Openbare orde verstorende twaalfminners, Ars Aequi, april 2011, p. 267-273).
4. Herhaaldelijk legt de rechter uit als: meer dan twee keer. Die uitleg strookt met een reactie van een bij de totstandkoming van deze wet betrokken regeringsambtenaar in het NJB (2011, p. 1272).  Ook wij hebben deze opvatting aanvankelijk gehuldigd (NRC Handelsblad van juni 2010) De wetsgeschiedenis wijst echter heel iets anders uit. Daarin is steeds gesproken over ‘structurele verstoringen van de openbare orde’. De termen waar men in de Kamerstukken telkens op stuit – de rechter citeert ze ook – zijn ‘gedrag dat bij voortduring wordt herhaald’, ‘structurele’, ‘structureel patroon’, ‘persistente groepsgebonden overlast’ enz. In de Nadere Memorie van Antwoord aan de Senaat staat de volgende uitleg: Met herhaaldelijk wordt ‘tot uitdrukking gebracht dat er een patroon moet zitten in de ordeverstoringen van een bepaald individu (of groep). In de toelichting wordt in dit kader gesproken van structurele overlast. Incidentele overlast van een bepaalde persoon (of groep) is niet voldoende grond (…) Het valt niet exact aan te geven hoe vaak de openbare orde moet zijn verstoord alvorens kan worden gesproken van het herhaaldelijk verstoren van de openbare orde’ (EK 2009/2010, 31 467, E). Dit verschilt toch wel hemelsbreed van twee keer.
5. De derde eis is ‘ernstige vrees (…) voor verdere verstoring van de openbare orde’. Volgens de regering moet deze vrees aanwijsbaar zijn: ‘Dat wil zeggen dat zij moet blijken uit concrete aanwijzingen. Het feit dat een persoon in het verleden betrokken is geweest bij ernstige ordeverstoringen, kan zo’n concrete aanwijzing zijn’ aldus letterlijk de Memorie van Toelichting (TK 2007-2008, 31467, nr. 3, § 2.3.2). Dat zijn wij graag eens met de regering. Als er sprake is van een structureel patroon dan kan die ernstige vrees daaruit worden afgeleid. Maar kan ‘ernstige vrees’ ook worden afgeleid uit twee keer de openbare orde hebben verstoord? Vrees is misschien nog gerechtvaardigd, maar ernstige vrees lijkt ons niet. De burgemeester zal in dit verband met zwaarder geschut op de proppen moeten komen. Dat doet hij in dit geval ook. In die rapportage staan onder vermelding van BHV-nummers (Basisvoorziening Handhaving) vijf gebeurtenissen die verweerder als overlast heeft aangemerkt.
6. In het eerdergenoemde NJB-artikel zijn nog meer interessante opmerkingen gemaakt over de reikwijdte van de wet. Het zou geen vereiste zijn dat de orderverstoringen zich in een en dezelfde gemeente, die van de maatregel opleggende burgemeester, hebben voorgedaan. Ordeverstoringen in twee verschillende steden zouden bij elkaar mogen worden opgeteld. De Amsterdamse politierechter gaat daar ook vanuit en staat nu zelfs toe dat ordeverstoringen in het buitenland meetellen. Opmerkelijk is dat ook dit niet in de wetsgeschiedenis valt terug te vinden. Het is ook bepaald geen vanzelfsprekendheid. Er zijn tal van gedragingen die in de ene gemeente wel en in een andere niet als verstoring van de openbare orde kunnen worden beschouwd.  Zo is het in sommige gemeenten verboden om softdrugs of alcohol in de openbare ruimte te gebruiken, in andere niet. Gemeenten kunnen in hun APV zelf het vastgelegde niveau van orde en rust kiezen.
7. In dit geval gaat de rechter nog verder. Hij staat niet alleen toe dat ordeverstoringen in verschillende gemeenten bij elkaar worden opgeteld, maar zelfs het ordeverstorende gedrag van de supporter in het buitenland. In het strafrecht kennen we de mogelijkheid dat de rechter veroordeelt voor strafbare feiten in het buitenland gepleegd. Voorwaarde is dan wel dat de gedragingen in ons land een misdrijf opleveren.  Een analoge redenering is ons inziens noodzakelijk.
8. Een aantal van de ordeverstoringen dateert van vóór de inwerkingtreding van de voetbalwet. Het rechtszekerheidsbeginsel brengt volgens de rechter brengt mee dat voor de vraag of er sprake is van herhaaldelijke individueel of groepsgewijze verstoring van de openbare orde alleen die gebeurtenissen kunnen meespelen van ná de inwerkingtreding van de wet. Over terugwerkende kracht van de wet is tijdens de parlementaire behandeling niet gesproken, laat staan dat zulks in de wet is vastgelegd.
9. Op welke wijze moet de burgemeester aantonen dat een persoon zich schuldig heeft gemaakt aan ordeverstoringen? Naar het oordeel van de rechter is het doorslaggevend of het bevel van de burgemeester is gebaseerd op een gedocumenteerd dossier waaruit de verstoringen van de openbare orde blijken. Hierover maakt de rechter onheilspellende opmerkingen, zich hierbij overigens beperkende tot het citeren van de Memorie van Toelichting (TK 2007-2008, 31467, nr. 3, § 3.1.3). In het dossier moet staan: ‘ het samenstel van gedragingen respectievelijk de aard van de ordeverstoringen (blijkens uit meldingen, mutaties, processen-verbaal, signalen uit de buurt, waarnemingen zoals bekend bij politie, jeugdzorg e.a.) van de betrokken groep en persoon; (…)  de vrees voor verdere herhaling van ordeverstorend gedrag; een beschrijving van de overlastgevende groep en de voorlopers daarbij en in het bijzonder de persoon tot wie het bevel zich moet richten, incl. een overzicht van de interventies tot dan toe en het effect daarvan; en de urgentie van het opleggen van het bevel door de burgemeester.’ Dit zijn zware eisen die ontegenzeggelijk niet zijn toegesneden op de bestrijding voetbalvandalisme en waarvan het ons vrijwel onmogelijk lijkt dat een burgemeester hieraan kan voldoen in het geval van een hooligan.
10. Wat voert de burgemeester in dit geval aan als bewijs? De documentatie bestaat vooralsnog uitsluitend uit de rapportage van de commissaris van politie. Deze rapportage bevat een korte, meer globale samenvatting van supportersgedrag op vijf verschillende wedstrijddagen. Niet duidelijk is wie de waarnemingen heeft verricht. Onderliggende stukken zoals mutaties en processen-verbaal worden niet overgelegd. De burgemeester heeft niet de plicht om aan te tonen dat de persoon zèlf de openbare orde heeft verstoord, volgens de rechter en ook die opvatting delen we. Hij moet echter wel op z’n minst aantonen dat de persoon herhaaldelijk deel uitmaakte van de groep die de orde verstoorde.
11. De burgemeester heeft naast een groepsverbod een meldingsplicht opgelegd voor  wedstrijddagen van Ajax en van het Nederlands elftal. Over de mogelijkheden hiertoe uit de rechter – zoals te verwachten viel – sombere taal. Volgens de rechter is een groepsverbod mede gezien de omvang van het gebied in combinatie met een meldingsplicht een van de zwaarst mogelijke sancties die de wet kent. Een afweging in het bestreden besluit of deze maatregel in verhouding staat met het te bereiken doel heeft verweerder niet gemaakt, evenmin of met een minder ingrijpende maatregel het doel is te bereiken. Met de meldingsplicht dacht de wetgever een element uit de Engelse Public Disorder Act over te nemen. De Britten kennen onze meldingsplicht echter niet. Men kan zich afvragen wat een meldingsplicht in dit Amsterdamse geval bijdraagt aan het voorkomen van verstoring van de openbare orde. Een meldingsplicht levert in feite slechts een bijdrage aan het voorkomen van een ordeverstoring indien een persoon hiermee in een andere stad kan worden gehouden. Dat is in deze situatie niet aan de orde, de hooligan is na een paar minuten weer vrij man en kan –indien hij daarop zijn zinnen heeft gezet –de supporters van de tegenstander weer opzoeken.

Over J.G. Brouwer

Prof. mr. Jan Brouwer is hoogleraar-directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid.
Dit bericht is geplaatst in Tijdschrift met de tags , . Bookmark de permalink.