Aanwijzing asielopvang

                Een gepretendeerde bevoegdheid?

J.G. Brouwer en A.E. Schilder

Bij besluit van 13 december 2021 verplichten de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de gemeentebesturen van Enschede, Gorinchem, Venray alsmede de Veiligheidsregio Rotterdam tot noodopgang voor asielzoekers. Aan het gemeenbestuur van Alkmaar laten de bewindslieden weten dat gestart wordt met de verbouwing van een voormalige COA-locatie zodat die straks gereed is voor asielnoodopvang.

Letterlijk schrijven de bewindspersonen:

‘Gezien deze noodsituatie is er, teneinde crisisnoodopvang te voorkomen, geen andere mogelijkheid meer dan het aanwijzen en feitelijk in gebruik nemen van geïnventariseerde locaties. Daarbij wordt voorbijgegaan aan de reguliere besluitvormingsprocessen.’

Materieel kan een beschaafd mens moeilijk bezwaren hebben. Op dat moment bevonden zich 750 asielzoekers in het aanmeldcentrum in Ter Apel terwijl er capaciteit is voor 290. Dat heeft immers weinig te maken met een menswaardige opvang.

Formeel rechtsstatelijk rijzen er wel vragen. Kunnen deze bewindspersonen daadwerkelijk zodanige aanwijzingen geven aan decentrale bestuursorganen? Of – zoals in het geval van Alkmaar – hier mee dreigen? Of oefenen zij druk uit met een bevoegdheid die er in werkelijkheid niet is?

De brief is ondertekend door de beide bewindslieden en geadresseerd aan zowel het College van Burgemeester en Wethouders als aan de burgemeester. Dat roept meteen de vraag op: van welke aanwijzingsbevoegdheid dan wel van welke combinatie van bevoegdheden wordt hier gebruik gemaakt? 

Het Tweede Kamerlid Omtzigt stelde inmiddels Kamervragen (https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/kamervragen/detail?id=2021Z24043&did=2021D51052). Heeft de Minister en Staatsecretaris artikel 31 Huisvestingswet als juridische grondslag in gedachten gehad? Dit bepaalt dat ‘bij ministeriële regeling categorieën van woningzoekenden kunnen worden aangewezen, wier huisvesting bijzondere zorg van rijkswege behoeft.’ Artikel 31 lid 2 kent de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de bevoegdheid tot om aan het college van b&w een aanwijzing te geven ‘met betrekking tot de voorziening in de huisvesting’ van de personen die in de ministeriële regeling zijn aangewezen.

Er vigeert een ‘Regeling specifieke uitkering voor huisvesting aandachtsgroepen 2021’ op grond waarvan gemeenten een financiële tegemoetkoming kunnen krijgen voor de bouw van woon- en verblijfsruimten voor ‘spoedzoekers’. Maar dit is geen regeling als bedoeld in artikel 31 lid 1 Huisvestingswet en een andere ministeriële regeling in dit verband is er niet. Deze aanwijzingsbevoegdheid valt hiermee derhalve af.

Een rechtsbasis kan volgens Munneke en Slingenberg evenmin worden gevonden in artikel 2 Wet Naleving Europese regelgeving publiekrechtelijke entiteiten. Dat bepaalt dat als een publieke entiteit – bijvoorbeeld een gemeente – een Europese verplichting verzaakt, de verantwoordelijke minister een aanwijzing kan geven om alsnog aan die rechtsplicht te voldoen (https://verblijfblog.nl/aanwijzing-aan-gemeenten-voor-de-opvang-van-asielzoeker/).

Weliswaar bestaat er op grond van de Europese Opvangrichtlijn voor Nederland de verplichting om aan mensen die asiel aanvragen materiële opvangvoorzieningen te verstrekken, maar op gemeenten of een veiligheidsregio rust geen directe Europese verplichting in dit verband. In Nederland is het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers belast de uitvoering van de Europese Opvangrichtlijn. Derhalve valt ook deze aanwijzingsbevoegdheid af.

Van taakverwaarlozing door de betrokken gemeenten in de zin van artikel 132 lid 5 Gemeentewet is geen sprake. Gemeentebesturen hebben immers geen wettelijke taak om asielzoekers op te vangen. De minister kan met andere woorden geen besluiten van het gemeentebestuur vervangen of handelingen verrichten die het gemeentebestuur ten onrechte heeft nagelaten. Dus ook deze mogelijkheid valt af.

Een grondslag die meer voor de hand ligt, is die waarop Wierenga in het Algemeen Dagblad ( https://www.ad.nl/rivierenland/staatssecretaris-dwingt-burgemeester-van-gorinchem-haar-belofte-over-vluchtelingenopvang-te-breken~a238ee99/ ) hint – de bevoegdheid in artikel 15 lid 3 Politiewet:

‘Onze Minister kan de burgemeesters en, in geval van een situatie als bedoeld in artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s, de voorzitter van een veiligheidsregio, zoveel mogelijk na overleg met hen, algemene en bijzondere aanwijzingen geven met betrekking tot de handhaving van de openbare orde, voorzover dat noodzakelijk is in het belang van de veiligheid van de Staat of de betrekkingen van Nederland met andere mogendheden, dan wel met het oog op zwaarwegende belangen van de samenleving. De aanwijzingen worden zo enigszins mogelijk schriftelijk gegeven.’

Over het toepassingsbereik van deze bevoegdheid adviseerden wij de Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel en in 2012. Hierover schreven we een opinie in Ars Aequi (AA20120803). Toen speelde de vraag of de minister op basis van deze bevoegdheid een aanwijzing zou mogen geven aan een burgemeester die weigert zijn medewerking te verlenen aan het uitzetten van een uitgeprocedeerde asielzoeker. Wij kwamen toen tot de conclusie dat deze bevoegdheid zich hiervoor niet leent. Weliswaar hoeft er voor het geven van een aanwijzing geen sprake te zijn van een uitzonderingstoestand in de zin van artikel 103 Grondwet, maar er gelden wel zware eisen.

Ten eerste moet er sprake zijn van een situatie als bedoeld in artikel 39 Wet veiligheidsregio’s. Die bepaling spreekt ‘van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, dan wel ernstige vrees hiervoor.’ Hiervan kan in het aanmeldcentrum voor asielzoekers in het Groningse Ter Apel – denken we – wel worden gesproken. Maar dat wil nog niet zeggen dat de minister op basis hiervan een aanwijzing kan geven aan burgemeesters van andere gemeenten of een voorzitter van een andere veiligheidsregio waarin geen sprake is een ernstige vrees voor situatie als bedoeld in artikel 39 Wet veiligheidsregio’s.

Hier komt bij dat de regering in de memorie van toelichting indertijd aangaf aan dat een ministeriële aanwijzing slechts kan worden gegeven:

‘indien door een (dreigende) ordeverstoring de betrekkingen van Nederland met vreemde mogendheden zouden kunnen worden geschaad of het sociaal-economisch leven in ernstige mate ontwricht zou kunnen worden. Dit laatste geval kan zich bijvoorbeeld voordoen indien door de dreigende blokkade van een belangrijke zeehaven of grensovergang de werkgelegenheid, de aanvoer van goederen of handelsbetrekkingen gevaar lopen’. Op grond van de zwaarwegende belangen van de samenleving die hiermede gemoeid zijn, moet de Minister dan de bevoegdheid tot ingrijpen hebben. Overigens zal bij dusdanig omvangrijke ordeverstoringen vrijwel altijd nauw overleg wenselijk zijn met het Openbaar Ministerie c.q. de Minister van Justitie die verantwoordelijk zijn voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. In het licht van deze uitgangspunten moet de in dit artikel gekozen terminologie worden verstaan’ (Kamerstukken II 1985/86, 19535, nr. 3, p.13).

Hieraan voegde de regering nog toe dat als het nationale element ontbreekt, er geen bevoegdheid is voor de Minister (Kamerstukken II 1987/88, 19 535, nr. 5, p. 35-36). In de huidige situatie speelt er weliswaar een nationaal element, maar niet voor zover het gaat om de handhaving van de openbare orde. Derhalve valt ook deze juridische grondslag af.

Tenslotte staat er in artikel 172 lid 4 Gemeentewet nog een bevoegdheid waaraan de bewindspersonen als grondslag kunnen hebben gedacht, gezien de zijdelingse rol van de commissaris van de Koning bij de aanwijzing:

‘De commissaris van de Koning geeft, indien een ordeverstoring van meer dan plaatselijke betekenis dan wel ernstige vrees voor het ontstaan van zodanige ordeverstoring zulks noodzakelijk maakt, de burgemeesters in de provincie zoveel mogelijk na overleg met hen, de nodige aanwijzingen met betrekking tot het door hen ter handhaving van de openbare orde te voeren beleid. De aanwijzingen worden zo enigszins mogelijk schriftelijk gegeven.’

Aan de toepassingsvoorwaarde van ook deze bevoegdheid wordt niet voldaan: van ernstige vrees voor een ordeverstoring van meer dan plaatselijke betekenis is in de ‘aangewezen’ gemeenten in de verste verte geen sprake.

Kortom, de regering zit in een lastig parket wanneer ze zich straks in de Kamer over de aanwijzingen moet verantwoorden. In het Alkmaarse geval zal dat nog wel lukken. Daar wijzen de bewindspersonen ‘slechts’ een door het COA beheerd gebouw aan dat gereed gaat worden gemaakt voor asielopvang. In de andere casus lijkt slechts sprake te zijn van een gepretendeerde bevoegdheid.

In hun brief schrijven de bewindspersonen zich terdege te realiseren dat hun aanpak een vergaande stap is, ‘ook in de bestuurlijke samenwerking’. Dit laatste lijkt ons op z’n zachtst gezegd een understatement.

Dit bericht is geplaatst in Tijdschrift. Bookmark de permalink.