Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid

C. Post

Sinds de opheffing van het bordeelverbod in 2000 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de regulering van de prostitutiesector. Als echter het in de zomer van vorig jaar door de Tweede Kamer aangenomen ‘Wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche’ ook door de Eerste Kamer wordt aanvaard, komt daar binnenkort een einde aan. De nieuwe wet voorziet in landelijke prostitutiewetgeving.

De verdere behandeling van het wetsvoorstel is de verantwoordelijkheid van een volgend kabinet. Hoe dat over het wetsvoorstel denkt, is echter onduidelijk. VVD, CDA, D66 én ChristenUnie stemden in de Tweede Kamer in 2016 in met het wetsvoorstel, maar of alle vier de partijen hier nog steeds achterstaan, is de vraag.

De effecten van de nieuwe wet zijn pas in het afgelopen jaar in volle omvang duidelijk geworden. De voorgestelde wet beperkt de ruimte voor gemeenten om een eigen invulling te geven aan het prostitutiebeleid in overwegende mate. Onder het regime van deze wet gelden landelijk uniforme vergunningseisen voor de exploitatie van een seksbedrijf die gemeentebesturen op bepaalde terreinen en onder strikte voorwaarden nader kunnen invullen. Dergelijke eisen kunnen ze niet stellen aan zelfstandig werkende prostituees. Voor hen gelden slechts regels die voor iedere andere zelfstandige werker van toepassing zijn, zoals de kapper, pedicure, huisarts enz. Of alle partijen in de Tweede Kamer zich van deze vergaande consequentie bewust waren toen zij instemden met het wetsvoorstel valt zeer te betwijfelen.

De visies van de vier beoogde regeringspartijen op prostitutie lopen sterk uiteen. Waar D66 voorstander is van een goed gereguleerde seksbranche en zich verzet tegen verdere criminalisering van de sector zoals een pooierverbod of strafbaarstelling van de klant, wil de ChristenUnie deze maatregelen juist invoeren en de legalisering van (de exploitatie van) prostitutie terugdraaien.

De bestaande impasse trekt een grote wissel op de regulering van prostitutie door gemeenten. Zij weten niet waar ze aan toe zijn. Kunnen zij voortgaan op de ingeslagen weg van strenge regelgeving op lokaal niveau? Of heeft dit geen zin omdat de Wet regulering prostitutie er toch gaat komen?

Deze onduidelijke situatie is schadelijk voor de ontwikkelingen in het prostitutiebeleid. Daarom is het noodzakelijk dat de partijen die op dit moment aan de onderhandelingstafel zitten op korte termijn een helder standpunt innemen. Na acht jaar onzekerheid hebben gemeenten daar recht op.

J.G. Brouwer en A.E. Schilder

In een initiatiefwet stelt de PVV voor om de minister van Binnenlandse Zaken de bevoegdheid te geven potentiële terroristen preventief op te sluiten. Burgers kunnen dan op voorspraak van de inlichtingendienst AIVD een half jaar vast worden gezet, hoewel ze nog geen strafbaar feit hebben gepleegd. Binnen een week moet een rechter zich over de juistheid van de aanhouding buigen. Die mag echter uitsluitend de formele kant van zaak toetsen: is het besluit volgens de juiste procedure tot stand gekomen. Niet of de verdachtmakingen tegen de persoon op juiste gronden zijn gebaseerd.

Preventieve vrijheidsontneming staat op zeer gespannen voet met artikel 5 EVRM en de hierover bestaande jurisprudentie van het Hof voor de rechten van de mens in Straatsburg. In de Ostendorfzaak (EHRM 7 maart 2013, appl. no. 15598/08) biedt het Hof weliswaar een in tijd minieme opening voor preventieve vrijheidsontneming, maar die is aan strikte voorwaarden onderworpen.

(1) Het doel dient te zijn het voorkomen van een concreet en specifiek misdrijf naar plaats en tijd, waarvoor (2) de persoon onmiskenbaar initiatieven heeft genomen. (3) De detentie moet gericht zijn op en een directe bijdrage leveren aan het voorkomen van het in de wet vastgelegde strafbare feit. (4) Er dient sprake te zijn van een juiste afweging tussen het belang van de samenleving en het recht op vrijheid van de betrokkene. (5) Bij die afweging moet rekening worden gehouden met de bijzondere omstandigheden van het geval, zoals de aard van het strafbare feit, de persoon van de gedetineerde en de specifieke omstandigheden die tot de detentie aanleiding geven, alsmede de duur van de detentie.

De toepassing van de (Duitse) Wet op de openbare orde en veiligheid in bovengenoemde zaak op basis waarvan een persoon  een aantal uren van zijn vrijheid werd beroofd, achtte het EHRM in overeenstemming met deze voorwaarden.

Of het PPV-voorstel ook aan de bovengenoemde strenge eisen zal voldoen, moet ernstig worden betwijfeld. Vooral de eerste voorwaarde vormt een onneembare horde. Maar afgezien hiervan lijkt het ons buitengewoon riskant om op basis van een vaag criterium als ‘gedragingen die in verband kunnen worden gebracht met terroristische activiteiten’ aan personen hun vrijheid te ontnemen.

De bewijslast hiervan is bovendien zodanig dat de kans dat mensen ten onrechte vast komen te zitten levensgroot aanwezig is.

Boterzachte informatie – soms niet meer dan een roddel uit de buurt – zal in de praktijk aanleiding kunnen vormen voor opsluiting. Verweer daartegen is praktisch onmogelijk is vanwege de beperkte taak van de rechter in het wetsvoorstel en het geheime karakter van de informatie. Voor de AIVD is het immers noodzakelijk haar bronnen te beschermen.

Te verwachten valt dat kwetsbare groepen in onze samenleving hierdoor onevenredig worden getroffen en hun vertrouwen in de overheid (verder) verliezen. Het is allerminst gewaagd om te veronderstellen dat men met preventieve vrijheidsontneming eerder terroristen creëert dan ze bestrijdt.

J.G. Brouwer

Naar schatting ondervindt zo’n half miljoen Nederlanders zodanig hinder van zijn rechtstreekse buren of omwonenden dat hierdoor hun dagelijks leven ernstig wordt verstoord. Om die hinder te kunnen aanpakken, treedt op 1 juli 2017 de ‘Wet aanpak woonoverlast’ in werking.

In art. 151d Gemeentewet krijgt de burgemeester een bevoegdheid om een gedragsaanwijzing te geven aan de hinderveroorzaker. Deze last onder bestuursdwang kan worden opgelegd aan zowel een huurder als een eigenaar van een woning.

Tot nu toe kon de burgemeester burenoverlast slechts in hoogst uitzonderlijke situaties aanpakken. Op grond van art. 174a Gemeentewet kan hij een overlastgevende woning sluiten, maar het middel is zo ingrijpend dat aan zware voorwaarden moet zijn voldaan. De hinder moet een ernstig gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van omwonenden hebben veroorzaakt. Pas dan is de sluiting van de woning van waaruit de openbare orde wordt verstoord proportioneel.

Met een bevoegdheid van een gedragswijziging en een tijdelijke uithuisplaatsing van de overlastbezorger hoopt de wetgever de burgemeester genuanceerdere instrumenten te verschaffen die het mogelijk maken om overlast in een eerder stadium dan voorheen aan te pakken.

Een gedragsaanwijzing kan inhouden dat een gebruiker of een in-gebruik-gever van een woning overlastgevende handelingen moet staken dan wel juist actie dient te ondernemen om overlast te beëindigen. Bij niet-naleving van de gedragsaanwijzing verbeurt de overlastgever een dwangsom, of gaat de burgemeester zelf over tot het uitvoeren van feitelijke handelingen ten einde de overlast te stoppen.

Welke gedragsaanwijzingen de burgemeester kan geven, hangt af van de raad. Die heeft de, vanuit grondrechtelijk perspectief bekeken, verstrekkende bevoegdheid in de schoot geworpen gekregen om via de burgemeester diep in de persoonlijke levenssfeer te interveniëren. Zaken waarmee de raad zich tot nu toe niet mocht inlaten, komen nu vol in beeld.

Ongetwijfeld zal de raad in de desbetreffende verordening regels opstellen over geluidsoverlast vanuit een woning. Een creatieve raad zal echter veel meer gedragingen aanwijzingsbevoegd maken. Hierbij kan men denken aan maximering van het aantal huisdieren alsmede de soort ervan, maximering van het aantal bezoekers per dag, eisen inzake het schoonhouden van het huis en zijn omgeving, het stoken van houtkachels, het bewaren van voedsel en fruit, het bestrijden van ongedierte  enz. enz.

Voorzichtigheid en terughoudendheid van de raad zijn echter geboden. De raad kan de burgemeester met een enorme hoeveelheid extra werk opzadelen. Weliswaar kan de burgemeester zijn bevoegdheid slechts uitoefenen indien de ernstige en herhaaldelijke hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan. Maar ook het afwijzen van verzoeken van burgers tot toepassing van zijn gedragsaanwijzingsbevoegdheid zal de burgemeester steeds goed moeten motiveren. Met andere woorden, hoe meer gedragingen de raad aanwijzingsbevoegd maakt, des te groter is het risico voor de werklast van de burgemeester

Als de gemoederen door de overlast ernstig verhit zijn, kan de burgemeester de overlastgever gedurende tien dagen uit zijn huis plaatsen om af te koelen. Die periode kan worden verlengd tot vier weken. Hiervoor worden geachte strenge eisen te gelden. Een tijdelijk huisverbod is ultimum remedium.

De tekst van het artikel luidt als volgt:

Artikel 151d

1. De raad kan bij verordening bepalen dat degene die een woning of een bij die woning behorend erf gebruikt of tegen betaling in gebruik geeft aan een persoon die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen is ingeschreven, er zorg voor draagt dat door gedragingen in of vanuit die woning of dat erf of in de onmiddellijke nabijheid van die woning of dat erf geen ernstige en herhaaldelijke hinder voor omwonenden wordt veroorzaakt.
2. De in artikel 125, eerste lid, bedoelde bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wegens overtreding van het in het eerste lid bedoelde voorschrift wordt uitgeoefend door de burgemeester. De burgemeester oefent de bevoegdheid uit met inachtneming van hetgeen daaromtrent door de raad in de verordening is bepaald en slechts indien de ernstige en herhaaldelijke hinder redelijkerwijs niet op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan.
3. Onverminderd de laatste volzin van het tweede lid kan de last, bedoeld in de eerste volzin van dat lid, een verbod inhouden om aanwezig te zijn in of bij de woning of op of bij het erf. Het verbod geldt voor een periode van tien dagen. De artikelen 2, tweede lid, en vierde lid, aanhef en onder a en b, 5, 6, 8, eerste lid, aanhef en onder a en b, 9 en 13 van de Wet tijdelijk huisverbod zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat de burgemeester bij ernstige vrees voor verdere overtreding de looptijd van het verbod kan verlengen tot ten hoogste vier weken.

Wat u niet wilt dat u geschiedt …

 J.G. Brouwer en B. Roorda

In 2009 verklaarde de Engelse regering een Nederlandse parlementariër Persona Non Grata. Meteen na zijn aankomst op vliegveld Heathrow dwong de immigratiedienst hem de eerste vlucht terug te nemen naar Nederland. Argument? Hij zou een gevaar vormen voor de openbare orde.

De Engelse rechter stelde enige weken later evenwel strijdigheid vast met onder meer het Europeesrechtelijke discriminatieverbod en de vrijheid van meningsuiting. Bovendien was de rechter  van een aantoonbaar risico voor een openbare-ordeverstoring niet gebleken. Vervolgens kon ons Tweede Kamerlid alsnog zijn film Fitna in het Britse Hogerhuis vertonen.

Iedereen schreeuwde indertijd moord en brand in Nederland. Van minister-president tot minister van Buitenlandse Zaken liep men te hoop. Nu nog geen acht jaar later nemen bewindspersonen  een diametraal ander standpunt in als Turkse ministers hier in Rotterdam en Hengelo steun willen verwerven voor een grondwetsherziening in Turkije.

Een enkele staatsrechtbeoefenaar meent de regering zelfs instrumenten aan te kunnen reiken om de Turkse minister van Buitenlandse Zaken Cavusoglu en zijn collega van Familiezaken Sayan Kaya het spreken te beletten. Een verbod zou echter haaks op ons staatsrecht staan.

Allen die zich in Nederland bevinden worden in gelijke gevallen gelijk behandeld, luidt artikel 1 Grondwet. De Nederlandse wetgeving is met andere woorden ook van toepassing op de buitenlander die hier is.

De Wet openbare manifestaties die het recht van betogen en vergaderen uitwerkt, biedt geen enkele mogelijkheid. Cavusoglu en Sayan Kaya willen Nederlandse Turken toespreken in een zaal. Op een zodanige niet-openbare plaats kan een burgemeester uitsluitend repressief optreden. Hij kan een grondwettelijk beschermde vergadering beëindigen, maar uitsluitend en alleen indien gezondheid of wanordelijkheden dit vorderen.

Ook de altijd weer als stoplap opgevoerde noodverordening van de burgemeester biedt geen basis. Voor de inzet hiervan geldt de zware maatstaf van ‘ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden’. Hieronder moeten we verstaan gefundeerde angst voor te plegen misdrijven. Hiervan is tot nu geenszins gebleken.

Zouden (ernstige) wanordelijkheden door bijvoorbeeld de komst van vijandig publiek wel dreigen, dan nog mag de burgemeester niet zonder meer gebruikmaken van zijn eerdergenoemde bevoegdheden. Op de burgemeester rust de vergaande plicht om een vergadering te faciliteren en te beschermen. Hij wordt hierbij geacht ten minste evenveel politie in te zetten als bij de hoogste risicowedstrijd in het betaalde voetbal.

J.G. Brouwer en A.J. Wierenga

Helaas heeft ons Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid de laatste weken veel onvriendelijke mails ontvangen. De aanleiding hiervoor was de kritiek van verschillende onderzoekers in ons Webtijdschrift op de maatregel van de burgemeester van Weert om ernstig overlast veroorzakende asielzoekers tijdens de viering van Oud en Nieuw vast te zetten in hun azc (zie hieronder).

De mails waren afkomstig van mensen van diverse pluimage: gemeenteraadsleden, parlementariërs, gewone burgers, hoogleraren, enz. En ook de politieke kleur liep sterk uiteen. De gekozen woorden wisselde, maar de algemene teneur was volstrekt helder en uniform: we zijn enorm kwaad op jullie, de burgemeester heeft volkomen gelijk, ze moeten die asielzoekers … enz., wat werkt dat werkt.

Anders dan anders maakten we tijd vrij om alle mails te beantwoorden en uitleg te geven: we zijn niet tegen een stevige aanpak van de problematiek, maar die dient wel in overeenstemming te zijn met ons recht.

Het beeld dat in de hierop volgende mailwisseling ontstond, was uiterst hoopgevend. Alle boze schrijvers mailden terug veel begrip te kunnen opbrengen voor ons rechtsstatelijke standpunt.

Op één uitzondering na. Die persoon stuurde vanmorgen nogmaals een bericht naar aanleiding van een artikel in de Telegraaf, waarin de Weertse burgemeester veel steun krijgt van zijn collega’s:

‘Alle burgemeesters zijn onder de indruk. Niemand van hen heeft notie genomen van uw bezwaren en niemand voelt dus op zijn klompen aan dat deze maatregel niet deugt. Zijn al deze burgemeesters niet op de hoogte of zijn uw klompen sleets? Alleen de Nijmeegse burgemeester vroeg zich af of het wel kon.

In ieder geval kunnen we vaststellen dat de maatregel goed heeft gewerkt en dus is het goed dat hij heeft doorgezet. Ik ben nieuwsgierig naar uw reactie.’

We schreven hem het volgende terug: ‘Dat begrijpen we niet, u kent ons rechtsstatelijke standpunt. Hierin kan geen verandering komen, omdat andere burgemeesters de Weertse steunen. De Gemeentewet is democratisch tot stand gekomen en die hebben burgemeesters te respecteren. Natuurlijk vinden andere burgemeesters het prachtig, dit geeft aan hen alleen maar meer armslag. Voor de ‘goede zaak’, zijn ze niet aan de wet gebonden. Maar wie bepaalt wat de goede zaak is? Wij zijn van mening: de wetgever.

De president van Gambia denkt daar anders over. Die liet gisteren opnieuw weten niet af te treden na zijn verkiezingsnederlaag. Jammeh stelt dat er nieuwe verkiezingen moeten komen, georganiseerd door een ‘godvrezende en onafhankelijke kiescommissie’. Aan de oproep van de Afrikaanse Unie om zich aan het geldende staatsrecht te houden en de macht netjes over te dragen, zal hij geen gehoor geven. Jammeh oordeelt dat het beter voor het land is als hij aanblijft. Hij lijkt de steun van een deel van het leger te hebben.

Voor ons is de wet heilig, zelfs als de bestuurlijke problemen zo groot zijn als in Weert. Dit geldt voor burgemeesters net zo goed als voor asielzoekers.

Had het dan anders gekund? In hetzelfde Telegraafartikel staat wat zijn collega burgemeester van Gilze-Rijen met een van de grotere azc’s van 1200 bedden deed. ‘Aan alle bewoners is dringend geadviseerd om niet naar het dorp te gaan; het COA was met veel extra personeel aanwezig. Die aanpak heeft gewerkt.’

Hierop kwam de volgende voor ons toch enigszins verrassende reactie van de laatste boze mailer:

‘Ik snap het en u heeft gelijk. Als je je niet aan de wet houdt als burgemeester begeef je je op een hellend vlak en word je vanzelf een bananenrepubliek. Goed voorbeeld van Gambia. Hoog tijd voor de politiek voor aanpassingen vanuit Den Haag.’

In de Duitse stad Keulen kreeg een grote groep van agressieve ‘asielzoekers’ een verbod om zich in de binnenstad van Keulen te bevinden in de nacht van Oud en Nieuw. Bij ons kreeg een groep van asielzoekers een verblijfsgebod in het Azc.  De Duitse maatregel is op basis van ons recht ook heel goed mogelijk, de tweede niet, althans niet indien het om het handhaven van de openbare orde gaat.

Art. 172 lid 2 Gemeentewet geeft de burgemeester de bevoegdheid om ‘overtreding van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde te beletten of te beëindigen’ met behulp van vooral fysiek optreden van de politie. Op grond van art. 172 lid 3 Gemeentewet is hij tevens bevoegd om een preventieve maatregel te nemen, althans indien hij ernstige vrees heeft voor verstoring van de openbare orde. Een zodanige maatregel kan een gebiedsontzegging voor de binnenstad van een gemeente inhouden.

Van een burgemeesterlijke bevoegdheid tot preventieve vrijheidsontneming, bijvoorbeeld om strafbare gedragingen te voorkomen, is in ons recht geen sprake. Een verplicht verblijf in een Azc verschilt niet wezenlijk van een verblijf achter de tralies. Het resultaat is praktisch hetzelfde: men mag niet naar ‘buiten’. Het Azc is Huis van bewaring geworden. Het recht om per etmaal een uur het terrein af te mogen, verandert daar te weinig aan. Men is nagenoeg volledig beroofd van zijn bewegingsvrijheid en dat is doorslaggevend.

Alles bepalend is de onvrijwilligheid en niet de duur van de vrijheidsbeneming. Zelfs een kortdurend verblijf van 45 minuten in een politiecel wordt gezien als een vorm van vrijheidsontneming in de zin van het Europees Verdrag voor de Bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM).  Bij een huisarrest in een Azc is derhalve sprake van vrijheidsontneming in de zin van artikel 5 EVRM dat de fysieke vrijheid van personen beschermt.

Onze Grondwet eist voor vrijheidsontneming een wettelijke basis. Een noodbevel kan niet als zodanig worden bestempeld. Het Wetboek van strafvordering is wel een wet in de zin van de Grondwet. De bevoegdheid tot vrijheidsontneming is in ons rechtsstelsel steeds gekoppeld aan de status van verdachte van een gepleegd strafbaar feit.

De officier van justitie – niet de burgemeester – kan tot vrijheidsontneming overgaan onder twee voorwaarden: (1) hij slaagt er niet in om het onderzoek naar het strafbare feit binnen vijftien uren af te ronden en (2) het strafbare feit waarvan iemand wordt verdacht staat vrijheidsontneming – inverzekeringstelling – toe.  Dat is het geval wanneer het om een feit gaat waarop voorlopige hechtenis kan worden toegepast. De vrijheidsontneming vindt bij inverzekeringstelling derhalve plaats om het onderzoek naar het strafbare feit te voltooien, niet ter handhaving van de openbare orde.

Dient de vrijheidsontneming langer te duren dan drie dagen en vijftien uren, dan moet de rechter eraan te pas te komen. De rechter-commissaris toetst of de vrijheidsontneming werkelijk noodzakelijk is.

Wat is de situatie in het recht van onze Oosterburen? In Duitsland komt de bevoegdheid om een gebiedsontzegging op te leggen niet aan de burgemeester, maar aan de politie toe. Op grond van de Wet op de openbare orde en veiligheid kan de politie een persoon een toegangs- en/of verblijfsverbod voor een gebied geven wanneer er goede redenen zijn om te vermoeden dat die persoon een strafbaar feit gaat plegen in dat gebied.

Het was deze bevoegdheid die de basis vormde voor het eerder genoemde binnenstadverbod voor Keulen in de nacht van Oud op Nieuw.

De bevoegdheden van de Duitse politie reiken echter nog verder dan een gebiedsverbod. Onder strikte voorwaarden kan de politie op grond van dezelfde Wet op de openbare orde en veiligheid een persoon zelfs kortdurend van zijn vrijheid beroven nog voordat die persoon een strafbaar feit heeft gepleegd. De Duitse wet spreekt van ‘in Gewahrsam nehmen, wenn dies (…) unerlässlich ist, um die unmittelbar bevorstehende Begehung oder Fortsetzung einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit mit erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit zu verhindern (…).

Preventieve vrijheidsontneming valt zonder meer te typeren als een ingrijpende bevoegdheid . Het is dan ook niet verwonderlijk dat het Europese Hof voor de Bescherming van de Rechten van de Mens de toepassing van deze bevoegdheid aan strikte voorwaarden onderwerpt.

(1) Het moet gaan om het voorkomen van een concreet en specifiek misdrijf naar plaats en tijd. (2) De persoon moet ‘clear and positive steps’ hebben ondernomen richting het strafbare feit. (3) De arrestatie en detentie moeten gericht zijn op en direct bijdragen aan het verzekeren van de nakoming van de bij of krachtens de wet gestelde verplichting. (4) De aard van de na te komen verplichting moet in overeenstemming zijn met het EVRM. (5) De preventieve vrijheidsontneming mag niet het karakter van een straf aannemen. (6) Er dient sprake te zijn van een juiste afweging tussen het belang van de samenleving bij nakoming van de wettelijke verplichting en het recht op vrijheid van de betrokkene. (7) Bij die afweging moet rekening worden gehouden met de bijzondere omstandigheden van het geval, zoals de aard van de na te komen verplichting, de persoon van de gedetineerde en de specifieke omstandigheden die tot de detentie aanleiding geven alsmede de duur van de detentie. (8) Op het moment dat de verplichting is nagekomen, vervalt de grond voor de detentie.

Ook van deze bevoegdheid is bij de oud- en nieuwviering in Duitsland regelmatig gebruikgemaakt. Zouden wij dit ook wensen, dan is een wetswijziging vereist.

J.G. Brouwer en A.J. Wierenga

In de gemeente Weert geldt vanaf woensdagochtend 21 december 2016 om 8.00 uur een noodbevel op basis waarvan een groep van twintig overlast veroorzakende Noord-Afrikaanse asielzoekers zich alleen nog maar op het AZC terrein mogen bevinden, met uitzondering van de periode tussen 13.00-14.00 uur. In dat uur kunnen zij boodschappen doen of eventueel een doktersbezoek afleggen. Ook moeten de asielzoekers zich drie keer per dag melden bij de beveiligers van het AZC.

Het noodbevel is een reactie van de burgemeester op de vele verstoringen van de openbare orde in de afgelopen weken. Die bestonden uit onder meer zakkenrollerij, diefstal, vechtpartijen, vandalisme, bespugen en intimideren. Het zijn niet de minste strafbare feiten.

Om die reden zullen de procedures voor uitzetting sneller worden afgewikkeld. In de tussentijd legt de burgemeester door middel van het noodbevel huisarrest op aan de asielzoekers. Huisarrest wordt in de jurisprudentie gezien als een vorm van vrijheidsontneming (zie bv. ECLI:NL:CRVB:2007:BB7267).  Iedere jurist kan op zijn klompen aanvoelen dat het een burgemeester niet is toegestaan om ‘gevangenisstraf’ op te leggen. Een zodanige maatregel voldoet niet aan de strenge voorwaarden van de Grondwet. Die vereist een wettelijke basis en dat is een noodbevel niet (zie: ‘ Naar handhaafbare noodbevelen en noodverordeningen. Een analyse van het gemeentelijke noodrecht (Politiekunde 84, Politie en Wetenschap Apeldoorn), A.J. Wierenga, C. Post & J. Koornstra, Amsterdam: Reed Business 2016).

Om die reden hebben wij twee jaren geleden al eens voorgesteld om de noodbevelsbevoegdheid van de burgemeester in de Gemeentewet uit te breiden. Dat was naar aanleiding van de onrechtmatige vrijheidsontneming van meer dan honderd personen tijdens de jaarwisseling in het Brabantse Veen (Preventieve hechtenis in Veen: Over de voorkoming en bestrijding van groepsgeweld. Nederlands Juristenblad NJB, 2014(16), 1105-1110. [NJB 2014/804]). Dit signaal is echter niet door de wetgever opgepakt.

Blijkbaar is de asielzoekersproblematiek in de gemeente Weert zo onbeheersbaar geworden dat de burgemeester zich genoodzaakt ziet om tot deze extreme en buitenissige maatregel over te gaan. Men kan zich echter afvragen of het wel zijn probleem is. Ligt het niet meer in de rede dat het OM en de strafrechter hier optreden? In het straftraject is vrijheidsontneming wel toegestaan.

Gisteren verscheen het rapport Prostitutie en Mensenhandel van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen. De rapporteur concludeert hierin dat zelfstandig werkende thuisprostituees niet aan regels kunnen worden onderworpen, indien het Wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (hierna: Wet regulering prostitutie) tot wet wordt verheven. Hierdoor dreigt het zicht op de thuisprostitutie te verdwijnen, terwijl het grootste deel van de slachtoffers van mensenhandel en uitbuiting uit deze sector afkomstig is.

Begin januari verschijnt in het Nederlands Juristenblad een artikel onder de titel ‘Wet regulering prostitutie of Wet deregulering thuisprostitutie’ van de hand van C. Post en J.G. Brouwer waarin tot een vergelijkbare conclusie wordt gekomen. Het accent in dit artikel ligt echter op een analyse van het wetgevingsproces en de gevolgen ervan: hoe kon het zo ver komen dat de thuisprostitutie ongeregeld blijft en kan deze omissie nog worden hersteld op gemeentelijk niveau?

Het antwoord op de eerste vraag hangt samen met een denkswitch van de regering. De individueel werkende thuisprostituee is gaandeweg uitgezonderd van de vergunningplicht. Alleen de exploitant die aan iemand gelegenheid geeft om haar diensten zelfstandig aan te bieden, is dat.

Het antwoord op de tweede vraag is ontkennend. Het lek blijkt niet reparabel op gemeentelijk niveau. Aan de wet komt op dit punt een uitputtend karakter toe. De gemeenteraad kan slechts regels opstellen voor thuisprostituees die vergelijkbaar zijn met die voor andere zelfstandige thuiswerkers, zoals de kapper, pedicure, huisarts, advocaat enz.

De bestaande lokale prostitutieregelgeving inzake de thuisprostitutie vervalt bij invoering van de wet. Onze conclusie is derhalve dat invoering van de Wet regulering prostitutie achteruitgang betekent. Met de wet wordt een averechts effect bereikt: uitbuiting, dwang en mensenhandel zullen gaan toenemen.

Vrijwel elke week is er ergens in Nederland een noodmaatregel van kracht: een tijdelijke maatregel van de burgemeester om een noodsituatie te voorkomen of te bestrijden. Jaarlijks zijn honderden politieagenten betrokken bij de handhaving van zogeheten noodbevelen (concrete instructies voor burgers) en noodverordeningen (algemene verboden en geboden). De noodmaatregelen lopen uiteen van eenvoudige gebiedsverboden tot evacuatiebevelen. Uit dit onderzoek van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid (COOV) van de Rechtenfaculteit van de Rijksuniversiteit Groningen blijkt dat de genomen noodmaatregelen regelmatig in strijd zijn met de wet.

De praktijk worstelt met noodmaatregelen

Burgemeesters hebben moeite met het opstellen van juridisch houdbare noodvoorschriften. Zo worden daarin nieuwe bevoegdheden aan de politie toegekend, hetgeen in strijd is met de wet. Dat gebeurde eerder dit jaar bijvoorbeeld in de Vlaardingse noodverordening op grond waarvan de politie in de nachtelijke uren preventief kon fouilleren om een pyromaan op te sporen. Daarnaast maken voorschriften niet zelden een onrechtmatige inbreuk op grondrechten. Recent werden bij Sinterklaasintochten nog noodbevelen gegeven om het demonstratierecht aan banden te leggen. De noodvoorschriften worden verder soms zodanig geformuleerd dat het voor de politie moeilijk is ze te handhaven.

Best practices voor verschillende soorten noodsituaties

In dit onderzoek – uitgevoerd in opdracht van Politie en Wetenschap – zijn ruim 250 noodverordeningen en noodbevelen geanalyseerd op legaliteit, juridische houdbaarheid en handhaafbaarheid. Daarbij is input van deskundigen uit de praktijk betrokken. Deze analyse heeft geleid tot best practices voor verschillende soorten noodsituaties.

Onderzoeksleider Adriaan Wierenga: ‘Dit onderzoek kan de verantwoordelijke gezagsdragers helpen bij het treffen van bruikbare noodmaatregelen ter voorkoming of beëindiging van rampen of ernstige wanordelijkheden. Daarmee is dit rapport van grote waarde voor burgemeesters, juristen van gemeenten en veiligheidsregio’s, leidinggevende politiefunctionarissen als ook andere betrokkenen bij de aanpak van noodsituaties.’

Meer informatie

Van de zijde van de onderzoekers: Adriaan Wierenga: 050 363 5666 / a.j.wierenga@rug.nl

Van de zijde van Politie en Wetenschap: Annemieke Venderbosch, directeur Programma Politie & Wetenschap: 06 13 21 61 68

A.J. Wierenga, C. Post & J. Koornstra, Naar handhaafbare noodbevelen en noodverordeningen. Een analyse van het gemeentelijke noodrecht (Politiekunde 84, Politie en Wetenschap Apeldoorn), Amsterdam: Reed Business 2016.

Het rapport is gratis te downloaden als PDF of als E-book van de website www.politieenwetenschap.nl.

J.G. Brouwer en A.E. Schilder

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie wil asielzoekers ‘van wie we weten dat ze irritant zijn’ huisarrest opleggen tijdens de jaarwisseling. ‘Dat zijn mensen met een strafblad of mensen die de politie vaak heeft weg moeten sturen of overlast veroorzaken’, aldus de staatssecretaris in het radioprogramma ‘Dit is de dag’.

De samenleving zou een stuk leefbaarder worden als irritante personen op gezette tijden hun huis niet meer uit mogen. Het is om die reden dan ook alles behalve een nieuwe gedachte. Vele bestuurders zijn de staatssecretaris voorgegaan met dit idee van preventieve opsluiting. Maar de vraag is of er ook een juridische basis bestaat voor een zodanige maatregel?

In de uitzending sprak de bewindsvoerder over een eigen bevoegdheid. Uit een brief die hij later aan de Tweede Kamer stuurt, blijkt dat hij ook denkt aan bevoegdheden van de burgemeester. Die zou gebiedsverboden aan overlast gevende personen moeten opleggen.

Het is boven iedere twijfel verheven dat huisarrest een vorm van vrijheidsontneming is en geen vrijheidsbeperking (zie bv. ECLI:NL:CRVB:2007:BB7267).  Dit betekent dat de strenge voorwaarden van art. 15 Grondwet en art. 5 EVRM van toepassing zijn.

Onze Grondwet schrijft voor dat buiten de gevallen ‘bij of krachtens de wet bepaald’ niemand zijn vrijheid mag worden ontnomen. Een specifieke wet moet de gevallen omschrijven waarin dit is geoorloofd.

Is artikel 57 Vreemdelingenwet misschien een dergelijke wet. De bepaling verleent de Minister de bevoegdheid om een maatregel op te leggen. Systematische interpretatie van het artikel leert dat het een bevoegdheid is om de bewegingsvrijheid te beperken, niet om die ontnemen.

Mocht de staatssecretaris in deze bepaling toch een vrijheid ontnemende bevoegdheid lezen, dan zou toepassing ervan voor het door hem nagestreefde doel misbruik van die bevoegdheid opleveren. Zij wordt voor een ander doel ingezet – openbare orde en veiligheid – dan waarvoor de bevoegdheid is toegekend.

Uit artikel 5 EVRM en de hierover bestaande jurisprudentie van het Europese Hof in Straatsburg volgen eveneens strenge eisen voor huisarrest. En al helemaal voor preventieve vrijheidsontneming. In het Ostendorf-arrest (EHRM 7 maart 2013, appl. no. 15598/08) heeft het Hof hiervoor weliswaar een minieme opening geboden, maar die kan in gevallen als waarop de staatssecretaris doelt, niet worden gebruikt.

Zijn de burgemeesterlijke bevoegdheden dan wel toepasbaar? Op grond van de Gemeentewet kan geen vrijheidsontneming plaatsvinden. Dit volgt overduidelijk uit de wetsgeschiedenis. Een kleine uitzondering vormt de bevoegdheid tot ‘bestuurlijke ophouding’. Die is echter bedoeld om groepen personen gedurende maximaal twaalf uren hun vrijheid te ontnemen, onmiddellijk na het overtreden van een plaatselijke verordening in een noodsituatie. Dan moet men bijvoorbeeld denken aan volkomen uit de hand gelopen voetbalsupportersrellen.  Bestuurlijke detentie – huisarrest – in de gevallen die de staatssecretaris op het oog heeft, is ondenkbaar.

Kan de burgemeester dan wel aan een ‘irritante’ asielzoekers een gebiedsverbod opleggen? Artikel 172 lid 3 Gemeentewet geeft de burgemeester de bevoegdheid om bij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde een verbod op te leggen voor een gebied in zijn gemeente. Dat gebied mag niet het gehele grondgebied van de gemeente uitgezonderd het asielzoekerscentrum omvatten. Dit zou immers neer komen op preventieve vrijheidsontneming.

De ernstige vrees waarvan artikel 172 lid 3 Gemeentewet spreekt, moet de burgemeester goed motiveren, bijvoorbeeld met eerder gepleegde strafbare feiten. Zodanige feiten halen echter ook de grendel van de deur van artikel 172a Gemeentewet. Dat geeft niet alleen de bevoegdheid om een gebieds- of objectverbod op te leggen, maar ook een verbod om zich zonder redelijk doel met meer dan drie andere personen in groepsverband in bepaalde delen van de gemeente op te houden.

Gaat de irritante asielzoeker de jaarwisseling vieren in een andere gemeente dan heeft hij totaal geen hinder van welk verbod van de burgemeester dan ook. Die is immers alleen de baas in zijn eigen gemeente.