Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid

De vrijheid om te demonstreren in coronatijd

B. Roorda en J.G. Brouwer

Inleiding

Sinds het kabinet 12 maart 2020 vergaande maatregelen nam tegen de verdere verspreiding van het coronavirus, is ook het grondwettelijke recht om te demonstreren ernstig onder druk komen staan. Verschillende groepen die demonstreerden of te kennen gaven te willen demonstreren, werd de voet dwars gezet. Voorzitters van veiligheidsregio’s beperkten, verboden dan wel beëindigden betogingen van onder meer taxichauffeurs, boeren, leden van Pegida, actievoerders van Extinction Rebellion en ook van tegenstanders van de ‘intelligente lockdown’. Bestond hiervoor een juridische grondslag? Op deze en andere demonstratierechtelijke vragen in coronacrisistijd gaan wij hieronder nader in.

Dit doen wij door in § 1 allereerst kort uiteen te zetten hoe het reguliere demonstratierechtelijke regime in Nederland is vormgegeven. In § 2 geven wij antwoord op de vraag in hoeverre het demonstratierechtelijke regime kan worden gewijzigd door middel van noodwetgeving die door enkele rechtswetenschappers wordt bepleit.[1] Vervolgens gaan wij in § 3 in op de vraag hoe het reguliere demonstratierechtelijke regime is gewijzigd met de komst van de coronacrisis. De aandacht gaat daarbij in het bijzonder uit naar de verschillende noodverordeningen die inmiddels zijn uitgevaardigd. In § 4 besteden we aandacht aan meerdere demonstratierechtelijke casus die zich in deze coronatijd tot nu toe hebben voorgedaan in onder meer Amsterdam, Den Haag, Enschede, Rotterdam, Utrecht en Zwolle. Tot slot werpen we in § 5 kort een blik over de grens en kijken we hoeveel ruimte andere landen laten aan de demonstratievrijheid tijdens de huidige pandemie.

De noodverordening rijp voor aanpassing

A.J. Wierenga en J.G. Brouwer

Inleiding

De corona-noodverordening is nu ruim drie weken van kracht en steeds meer mensen worden hard geconfronteerd met de handhaving ervan door boetes en dwangsommen. In het belang van de goede zaak – het terugdringen van het vermaledijde coronavirus –  zullen rechters de noodverordening ongetwijfeld welwillend tegemoet treden. Die attitude zal echter vroeg of laat op rechtstatelijke grenzen stuiten.

Steeds meer mensen worstelen met de onduidelijkheid en de vaagheid van de strafrechtelijke verboden. Men weet niet waar men aan toe is. In het kader van het lex certa beginsel is het zaak dat het Veiligheidsberaad – dat is de vergadering van alle voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s – de inhoud van de noodverordening aan een kritische toets onderwerpt. En nu de noodverordening na de wijzingen in het kabinetsbeleid toch aangepast dient te worden, doen we graag enkele aanbevelingen.  

In deel 9 van deze serie stortten we ons al op de onbepaaldheid van het begrip samenkomsten in de noodverordening. In dit deel behandelen we de afstandseis in art. 2.2 Noodverordening.

Noodverordening en het verbod van samenkomsten

A.J. Wierenga en J.G. Brouwer

Over wat de corona-noodverordening verbiedt, leven veel vragen en bestaan veel misverstanden. Het NOS Journaal van zaterdag 18 april maakt melding van het verbaliseren van een grote groep gokkende personen in een fabriekshal. Zij zouden zich schuldig hebben gemaakt aan overtreding van het samenscholingsverbod. De corona-noodverordening bevat echter niet een zodanig verbod. De noodverordening gebiedt slechts anderhalve meter afstand van elkaar te bewaren als meer dan twee personen samen een groep vormen, met een uitzondering voor personen die een gezamenlijke huishouding voeren en kinderen die niet ouder zijn dan twaalf jaar.  

Wat doen die goklustigen dan wel fout? Ze nemen deel aan een verboden samenkomst. Over wanneer daarvan sprake is, worden veel vragen gesteld. Is bijvoorbeeld het vormen van een erehaag voor een coronadode op weg naar een uitvaart een samenkomst? Voorzitters van veiligheidsregio’s leven in de veronderstelling dat dit het geval is, althans zij verbieden erehagen of verlenen er ontheffing hiervoor. Of om een andere vraag aan te halen, is er sprake van een verboden samenkomst als ouders met hun vier zelfstandig wonende dochters een etentje hebben belegd? Zij denken zelf van niet, nu het etentje plaatsvindt in hun eigen woning in Amstelveen en het gezelschap bovendien de anderhalve-meter-afstandseis in acht neemt.

De handhavers van de nooodverordening

A.J. Wierenga en J.G. Brouwer

Een noodverordening uitvaardigen is één ding, het handhaven ervan tijdens een ramp van de omvang als die van de coronacrisis is iets geheel anders. Beperkte de werkingssfeer van een noodverordening zich in de voorbije eeuwen tot lokale en bij hoge uitzondering regionale grenzen gedurende een korte tijd, de corona-noodverordening geldt nationaal breed, zal langdurig werken en bevat voorschriften die als ze niet strikt worden gehandhaafd weinig of geen zin hebben. Dat roept totaal nieuwe vragen en problemen op. Wie kan de noodverordening op welke wijze handhaven? Op die twee vragen gaan we hieronder in.

De noodverordening vanaf 6 april

A.J. Wierenga en J.G. Brouwer

Vorige week dinsdag besloot het kabinet de eerder afgekondigde maatregelen te verlengen tot 28 april aanstaande. De noodverordening van 2 april die aanvankelijk tot 6 april van kracht zou zijn, kan daarom ongewijzigd voortbestaan. En omdat die geen expiratiedatum kent, hoeft zij ook niet opnieuw te worden vastgesteld. Toch zijn daar inhoudelijk goede redenen voor.

Formeel is er geen sprake van één noodverordening, maar hebben alle 25 veiligheidsregio’s ieder voor hun rechtsgebied een eigen, maar goeddeels identieke noodverordening ingevoerd aan de hand van een door de minister ontwikkeld model. Het gevolg hiervan is dat zelfs de uitzondering op het verbod van samenkomen voor de Staten-Generaal ook in de noodverordening staat van 24 veiligheidsregio’s waar het parlement nog nooit vergaderde en dat hoogstwaarschijnlijk ook nooit zal doen.

In de noodverordening staan voorschriften die minutieus dienen te worden nageleefd, anders hebben ze bij het zo besmettelijke Coronavirus weinig of geen zin. De formulering van de voorschriften moet daarom eenvoudig zijn. Burgers moeten bij eerste lezing begrijpen wat wel en wat niet mag. Dat is nu niet steeds het geval, hetgeen overigens gezien de snelheid waarmee de noodregels moesten worden ontworpen en de complexiteit van het probleem allesbehalve verwijtbaar is.

We nemen de vrijheid om een drietal suggesties te doen voor de wat ons betreft belangrijkste onderdelen van de noodverordening.

De inhoud van de maatregelen van 23 maart

A.J. Wierenga en J.G. Brouwer

Maandag 23 maart 2020 maakte de Minister van VWS strenge maatregelen bekend ter bestrijding van de coronacrisis.

In essentie komen ze – samen met de al vigerende voorschriften – hier op neer:

Handhaving van noodverordeningen

De voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s hebben inmiddels allemaal noodverordeningen afgekondigd ter uitvoering van de besluiten van de Minister van VWS. Een dringende vraag die op dit moment speelt, is hoe de naleving van die noodverordeningen kan worden afgedwongen, bijvoorbeeld als een horecaondernemer die niet naleeft door zijn café geopend te houden.

A.J. Wierenga & J.G. Brouwer

De huidige aanpak van de coronacrisis krijgt niet alleen maar steun. Er zijn ook tegenstanders van de huidige aanpak. Hen staat een totale lockdown voor ogen zoals China die succesvol heeft toegepast. En die nu in andere landen als Italië, Spanje, Frankrijk en sinds vandaag ook in België wordt beproefd. Mocht Nederland deze maatregel in de toekomst ook noodzakelijk achten, is dan het afkondigen van een noodtoestand noodzakelijk? En hoe gaat dit dan in zijn werk en wat betekent dit?

A.J. Wierenga & J.G. Brouwer

Implementatie van besluiten Minister van VWS

De voorzitters van de veiligheidsregio’s dienen de besluiten van de minister te ‘vertalen’ in algemeen verbindende voorschriften. Dat is niet alleen een omslachtige, maar ook een inefficiënte manier om de burgers bindende regels uit te vaardigen, nu het hele land – en niet een of enkele regio’s – worden getroffen door een virus. Zo is dit echter geregeld in de Wet publieke gezondheid (Wpg). Het verdient daarom aanbeveling om door middel van een modelverordening de voorzitters van de veiligheidsregio’s ter wille zijn. Dat zal overigens vandaag gebeuren.

De voorzitters van de veiligheidsregio’s maken gebruik van de noodverordeningsbevoegdheid, na soms aanvankelijk eigen initiatieven te hebben genomen op basis van een andere bevoegdheid. In de noodverordeningen worden evenementen met een deelname van meer dan honderd personen verboden, zowel in het openbaar als op besloten plaatsen. In de noodverordeningen treft men sinds zondag ook een verbod aan om een voor publiek openstaande inrichting (gebouw) geopend te houden (restaurants, cafés, sportscholen etc.), uitgezonderd vanzelfsprekend ziekenhuizen, uitvaartcentra, overheidsgebouwen en gebouwen die een vitale rol vervullen bij de vervulling van primaire levensbehoeften.

In een noodverordening kan niet alles geregeld worden. Art. 175 Gemeentewet bepaalt dat ‘van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften’ mag worden afgeweken. Met andere woorden, de voorzitters van de veiligheidsregio’s kunnen de wet terzijde stellen, maar niet de Grondwet. En dat zou nu juist beperkingen geven die we in deze crisis niet kunnen gebruiken. De overheid ontkomt er niet aan om grondrechten te beperken. In de noodverordeningen vragen de voorzitters hiervoor ook aandacht. En als we de noodverordeningen goed lezen, dan zien we dat het recht op privacy – formeel het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer – inmiddels wordt beperkt. Men mag uitsluitend nog maar kleine evenementen organiseren, ook – en hierom gaat het – op besloten plaatsen. Met de term ‘besloten plaatsen’ wordt bedoeld: niet-voor-publiek-toegankelijke gebouwen en woningen. Het gebruik van die term is minder gelukkig nu die een hele specifieke betekenis heeft in verband met het recht om de godsdienst of levensovertuiging vrij te belijden zoals beschermd in art. 6 Grondwet.

De juridische grondslag voor aansturing

A.J. Wierenga en J.G. Brouwer

Op donderdag 12 maart 2020 verbood de Minister van VWS naar aanleiding van adviezen van het OMT en het BAO ter voorkoming van de verdere verspreiding van het Coronavirus voor de periode van 13 maart tot en met 31 maart 2020 voor publiek toegankelijke bijeenkomsten van meer dan honderd personen in musea, concertzalen, theaters en bij sportwedstrijden alsook bij evenementen. En op zondag 15 maart verlengde hij die maatregel tot 6 april 2020 en sloot de minister daarnaast alle eet- en drinkgelegenheden, sport- en fitnessclubs, sauna’s, seksinrichtingen en coffeeshops voor die periode.

Verbieden heeft in dit verband een bijzondere betekenis. De minister heeft op grond van art. 7 Wet publieke gezondheid (Wpg) de voorzitters van de veiligheidsregio’s de opdracht gegeven om zijn maatregelen om te zetten in voor de burgers bindende besluiten. Die zijn hiertoe gerechtigd op grond van hun bevoegdheden op het terrein van openbare orde en veiligheid. De voorzitter van de veiligheidsregio beschikt hierover in het geval van opschaling naar GRIP4. Dan neemt hij krachtens van art. 39 Wet veiligheidsregio’s (Wvr) de bevoegdheden van de burgemeesters in zijn veiligheidsregio over op het terrein van openbare orde en veiligheid uit de Gemeentewet. In alle veiligheidsregio’s is al in een vroegtijdig stadium van de verspreiding van het coronavirus opgeschaald waardoor de voorzitter van de veiligheidsregio de bevoegdheden van de lokale burgemeesters uitoefent.