De verplichte quarantaine maatregel

J.G. Brouwer en A.E. Schilder

Vorige week kondigde de minister van VWS aan gebruik te willen gaan maken van de verplichte quarantaine maatregel om de snelle verspreiding van het Covid19 virus te voorkomen . De Wet publieke gezondheid biedt hiertoe een mogelijkheid.

De Tweede Kamer hield dit echter tegen. Het is evenwel de vraag of de Kamer wel bij machte is de inzet van dit middel tegen te houden. Het opleggen van een verplichte quarantaine maatregel is geen bevoegdheid van de minister, maar een autonome bevoegdheid van de voorzitters van de veiligheidsregio’s.

Artikel 35  bepaalt:          

1. De voorzitter van de veiligheidsregio kan een persoon onverwijld doen onderwerpen aan de maatregel van quarantaine om de verspreiding van infectieziekten behorend tot groep A tegen te gaan, indien:

a. er redenen zijn om aan te nemen dat die persoon recentelijk een dusdanig contact met een lijder of een vermoedelijke lijder aan een infectieziekte behorend tot groep A heeft gehad, dat deze persoon mogelijk met dezelfde ziekte is geïnfecteerd,

b. ernstig gevaar voor de volksgezondheid bestaat door verspreiding van die infectieziekte, en

c. die persoon niet tot vrijwillige onderwerping aan die maatregel bereid is.

Houdt een persoon zich niet aan de maatregel dan pleegt hij of zij een strafbaar feit waarop een fikse straf staat: € 87.000 boete of een gevangenisstraf van vier jaren.

Wat de Kamer slechts met politieke druk kan proberen tegen te houden is dat de minister van VWS  een aanwijzing – opdracht – geeft aan de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s om gebruik te maken van de bevoegdheid in de Wet publieke gezondheid.

In beginsel beslissen de voorzitters zelf of zij gebruikmaken van hun bevoegdheid. Een aanwijzing is hiervoor niet noodzakelijk. De minister kan de inzet van dit instrument wel verbieden door middel van een aanwijzing ex artikel 7 Wet publieke gezondheid. Maar voor een zodanige opdracht zal hij op dit moment weinig of niets voelen.

B. Roorda en J.G. Brouwer

In een uitspraak van 21 juli 2020 ‘keurt’ de voorzieningenrechter van de Rechtbank Noord-Holland de afstandsbeperking opgelegd door de burgemeester van Heemstede aan een anti-abortus/pro-lifedemonstratie goed.[1] Hij doet dit met behulp van een aantal opmerkelijke overwegingen. In de gemeenteraden van Groningen en Utrecht leidden die tot vragen aan de burgemeester. Voor ons is dit aanleiding om opnieuw stil te staan bij dit onderwerp. Opnieuw, want in het voorjaar van 2019 schreven we ook al over bufferzones ter voorkoming van intimidatie van patiënten die abortusklinieken bezoeken https://www.openbareorde.nl/tijdschrift/demonstratievrijheid-en-bufferzones-bij-abortusklinieken/.

J. Koornstra, B. Roorda, & J.G. Brouwer

Inleiding

Op 13 november 2018 dienden enkele leden van de Tweede Kamer het initiatiefwetsvoorstel ‘Bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties’ in.[1] De Raad van State adviseerde negatief over het wetsvoorstel.[2] Voor de initiatiefnemers was dit echter geen reden om het wetsvoorstel in te trekken, op 18 april 2019 zetten zij het wetsvoorstel met slechts enkele wijzigingen door.[3] Kern van het wetsvoorstel is artikel 2, eerste lid waarin de minister voor Rechtsbescherming de bevoegdheid krijgt om bij beschikking een organisatie te verbieden, voor zover dit (1) noodzakelijk is in het belang van de openbare orde en (2) die organisatie een cultuur van wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt.[4] Betreft het een rechtspersoon, dan is de minister tevens bevoegd hem te ontbinden. Volgens het huidige artikel 2:20 lid 1 Burgerlijk Wetboek (BW) is het aan de rechter om een rechtspersoon met een werkzaamheid in strijd met de openbare orde te verbieden en ontbinden na een verzoek hiertoe van het Openbaar Ministerie.[5]  

De argumenten van de initiatiefnemers om het recht op dit punt te wijzigen zijn tweeledig. Ten eerste neemt de huidige verbodsprocedure volgens hen te veel tijd in beslag voordat een rechtspersoon daadwerkelijk is verboden en voortzetting van zijn werkzaamheden strafbaar is. Dit doet huns inziens afbreuk aan een effectieve bestrijding van ‘ondermijnende organisaties’ als Outlaw Motorcycle Gangs (OMGs). In het wetsvoorstel wordt het verbod om die reden in de vorm van een ministerieel besluit gegoten. Dit besluit werkt onmiddellijk en overtreding ervan is direct strafbaar.[6]

Ten tweede willen de initiatiefnemers een helder criterium in de wet vastleggen op basis waarvan (strafbare) gedragingen van derden eenvoudiger zijn toe te rekenen aan de te verbieden organisatie. In 2009 liep een verbodsprocedure tegen motorclub Hells Angels Northcoast Harlingen stuk op het door de Hoge Raad gehanteerde toerekeningscriterium.[7]

De voorgestelde wijzigingen betreffen een gevoelige materie. Een verbod vormt de meest vergaande beperking op de verenigingsvrijheid zoals vastgelegd in artikel 8 Grondwet en artikel 11 Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).[8] Die vrijheid is onmisbaar in onze democratische rechtsstaat. De verenigingsvrijheid stelt gelijkgestemde burgers in staat om in vereniging burgerlijke, politieke, religieuze alsmede levensbeschouwelijke, culturele, sportieve en recreatieve werkzaamheden te verrichten en doelen te realiseren.[9] De initiatiefnemers realiseren zich dit ook en zonderen om die reden politieke partijen en daaraan gelieerde organisaties, alsmede kerkgenootschappen en vakbonden in het wetsvoorstel uit. Niet alleen vanwege het belang van de verenigingsvrijheid, maar ook omdat een verbod van die organisaties de kern raakt van de uitings- en godsdienstvrijheid. In die gevallen is de bestaande verbodsprocedure via de rechter ex artikel 2:20 lid 1 BW meer aangewezen.[10]

De voorgestelde bevoegdheidstoekenning aan de minister is bedoeld voor de bestrijding van strafbare feiten. Dat is een van de in artikel 11 lid 2 EVRM genoemde legitieme doelen. Het zal evenwel steeds van de omstandigheden van het geval afhangen in hoeverre een ministerieel verenigingsverbod in de zin van dit artikel noodzakelijk is om deze doelen te bereiken. Het EHRM laat in dat verband een beperkte marge d’appréciation aan de lidstaten. De redenen voor de beperking dienen volgens dit hof overtuigend en dwingend te zijn.[11] Ook lijkt de wettelijke basis van de bevoegdheid te voldoen aan de eisen van het EHRM dat het recht kenbaar is (accessibility) en met voldoende precisie aangeeft welke juridische consequenties een bepaalde gedraging kan hebben (foreseeability), nu het Hof die laatste eis onmiddellijk heeft gerelativeerd. Weliswaar dienen de beperkingsregels voldoende precies te zijn geformuleerd, zodat de burger zijn gedrag – eventueel na advies – hierop kan afstemmen, maar een zekere vaagheid in de gebruikte formuleringen is echter niet alleen onvermijdelijk, maar ook nodig voor de rechtsontwikkeling van de regel.[12] Artikel 11 EVRM lijkt volgens rechtspraak van het EHRM voldoende armslag te bieden voor het instrument van een bestuurlijk verenigingsverbod.[13]

Problematischer liggen de eisen die onze Grondwet stelt aan de wettelijke grondslag voor de beperking van het verenigingsrecht. Uit de clausule ‘bij de wet’ in artikel 8 Grondwet vloeit voort dat alleen de formele wetgever bevoegd is om beperkingen te stellen aan het recht van vereniging. Bij de grondwetsherziening in 1983 is uitdrukkelijk gesteld dat de formele wetgever bij het uitoefenen van deze bevoegdheid zelf de omvang van de beperking moet aangeven en dit niet mag overlaten aan andere organen door het gebruik van vage formuleringen. Het door de grondwetgever in verband met het verenigingsrecht gegeven doelcriterium – ‘in het belang van de openbare orde’ in artikel 8 Grondwet – moet in de wet zelf worden uitgewerkt. Dat was een principiële en weloverwogen keuze van de grondwetgever. Om rechtsversplintering van de verenigingsvrijheid tegen te gaan, zou de beperking steeds direct terug te voeren moeten zijn op de door de democratisch verkozen wetgever gestelde voorwaarden. Dat zou de burger beschermen tegen arbitraire beperkingen van het recht van vereniging.[14] De toekenning van de verbodsbevoegdheid aan de minister lijkt op voorhand in strijd met dit delegatieverbod.

In deze bijdrage gaan we in op deze en andere rechtsstatelijke knelpunten. In onze analyse gaan we vooral in op de vraag hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot de grondwettelijke eisen, nu die strenger zijn dan die van het EVRM. Daartoe behandelen we in §1 eerst het voorstel om de verbodsbevoegdheid bij de minister neer te leggen. Vervolgens zetten we in §2 uiteen onder welke voorwaarden hij van zijn bevoegdheid kan gebruikmaken. In §3 besteden we aandacht aan de soorten organisaties die de minister volgens het voorstel wel en niet kan verbieden. In §4 komt het voorgestelde toerekeningscriterium aan bod. Tot slot gaan we in §5 in op de wijze waarop de initiatiefnemers het verbod onmiddellijke werking willen geven. Bij de analyse werpen we – waar relevant – ook steeds een blik op het huidige verbodsregime van artikel 2:20 BW. Tevens beoordelen we terloops of er een noodzaak bestaat dit regime te wijzigen en in hoeverre het wetsvoorstel voorziet in een oplossing van een bestaand probleem. We sluiten het geheel af met een conclusie.

B. Roorda en J.G. Brouwer

Inleiding

Op maandag 1 juni 2020 vond er op de Dam te Amsterdam een betoging plaats tegen politiegeweld en racisme waar zo’n 5000 demonstranten aan deelnamen. De voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland liet de demonstratie doorgaan, ondanks dat het aantal deelnemers in de kennisgeving van de demonstratie was ‘begroot’ op slechts 350 deelnemers. Evenmin ging de voorzitter over tot het beëindigen van de betoging toen vele demonstranten zich niet conformeerden aan de 1,5-meter afstandseis. Een en ander was aanleiding voor een heftig debat in de media. Hierin werden de juridische aspecten van deze kwestie niet altijd op de juiste manier belicht. Dat proberen we hieronder recht te zetten door middel van het beantwoorden van tien meest gestelde vragen.

1. Waarom ging de voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland en niet de burgemeester van Amsterdam over het reguleren van de demonstratie?

De Nederlandse demonstratiewet – de Wet openbare manifestaties (Wom) – kent aan de burgemeester de bevoegdheid toe om een demonstratie te beperken, te verbieden en te beëindigen (zie artikelen 5-7 Wom). Tijdens een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, zoals de huidige coronacrisis, gaan deze bevoegdheden over op de voorzitter van de veiligheidsregio (hierna: voorzitter), althans voor zover de toepassing van die bevoegdheden ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing plaatsvindt. Dit is geregeld in artikel 39 Wet veiligheidsregio’s (Wvr) in verbinding met artikel 1 van diezelfde wet. De functie van voorzitter wordt doorgaans door de burgemeester van de grootste gemeente van die regio uitgeoefend, in dit geval die van Amsterdam. Die was derhalve bevoegd om als voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland de demonstratie op de Dam te reguleren nu het belang van de gezondheid een prominente plaats in de Wet openbare manifestaties heeft.

2. Kan de voorzitter van de veiligheidsregio voorafgaand eisen stellen aan een demonstratie?

Het recht om te demonstreren is een fundamenteel recht in Nederland, dat wordt beschermd door onder meer artikel 9 van de Grondwet en artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Uit vaste rechtspraak van het aan dit EVRM gekoppelde Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt, dat de overheid primair de taak heeft om zich in te spannen om iedere demonstratie voor zover redelijkerwijs mogelijk te beschermen en te faciliteren. Indien noodzakelijk kan de overheid de uitoefening van dit recht echter ook beperken. Volgens artikel 9 lid 2 Grondwet en artikel 2 Wet openbare manifestaties is de burgemeester – en in de huidige coronacrisis de voorzitter van de veiligheidsregio (artikel 39 Wvr) – hiertoe uitsluitend bevoegd ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of het voorkomen van wanordelijkheden. In de grondwetsgeschiedenis wordt in verband met het beschermen van de gezondheid de bestrijding van een epidemie genoemd. Met het beperken van de uitoefening van het demonstratierecht hoeft niet te worden gewacht tot de demonstratie is begonnen. Artikel 4 Wom in combinatie met de plaatselijke APV (in het Amsterdamse geval: artikel 2.32 van de APV) eist van demonstranten dat zij ten minste 24 uur voor de aanvang van de demonstratie, weekend- en feestdagen niet meegerekend, kennisgeven van een betoging aan de voorzitter. Op grond van artikel 5 Wom kan de voorzitter naar aanleiding daarvan voorafgaand voorschriften stellen, maar uitsluitend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter voorkoming van wanordelijkheden.

Heeft de voorzitter bij de demonstratie op de Dam van 1 juni gebruikgemaakt van de hierboven beschreven bevoegdheid om vooraf voorschriften te stellen? Volgens de voorzitter was van deze demonstratie pas de dag ervoor – op zondag 31 mei om 16.52 uur – officieel kennisgegeven. De voorzitter had naar aanleiding van deze kennisgeving afspraken gemaakt met de demonstranten die uitgingen van 250-300 deelnemers. Afgesproken werd dat een eigen ordedienst van de organisator zou toezien op de naleving van de 1,5-meterafstand regel en mondkapjes zou uitdelen. De demonstratie zou van 17.00 uur tot 18.30 uur plaatsvinden, met een uitloop tot 19.00 uur. De inschatting van de voorzitter was dat het niet noodzakelijk was om op grond van artikel 5 Wom voorafgaand andere voorschriften te stellen, laat staan de demonstratie te verbieden.

3. Kon  de voorzitter van de veiligheidsregio de demonstratie voorafgaand verbieden, toen bleek dat het aantal demonstranten veel hoger lag dan waarvoor was kennisgegeven?

De voorzitter is op grond van artikel 5 Wom niet alleen bevoegd om voorschriften te stellen, maar ook om een demonstratie te verbieden. Het verbieden van een demonstratie is een ultimum remedium en uitsluitend gerechtvaardigd indien een van de drie doelcriteria hiertoe noodzaken en minder vergaande maatregelen onvoldoende soelaas bieden. Gesteld dat voorafgaand aan de demonstratie bleek dat het aantal demonstranten veel hoger lag dan waarvoor was kennisgegeven, dan toch kon de voorzitter om die reden de demonstratie niet verbieden. Het enkele feit dat er meer demonstranten komen dan zijn aangemeld of dan het maximum aantal dat de voorzitter toestond, is onvoldoende grond om een demonstratie te verbieden. Het recht om te betogen omvat ook het recht om (spontaan) aan te sluiten bij een demonstratie. Wel kan het aantal deelnemers een factor zijn in de afweging om extra voorschriften en beperkingen te stellen.

4. Moest de voorzitter van de veiligheidsregio de demonstratie beëindigen?

Volgens artikel 7 lid 2 Grondwet en artikel 2 Wet openbare manifestaties is de voorzitter uitsluitend bevoegd een demonstratie te beëindingen indien het beschermen van de gezondheid, het belang van het verkeer of het bestrijden van wanordelijkheden dit ‘vordert’. Het betreft een bevoegdheid waarvan de voorzitter gebruik kan maken. De Grondwet noch de Wet openbare manifestaties verplichten de voorzitter hiertoe. Het is derhalve niet zo dat de voorzitter de demonstratie vanwege gezondheidsredenen moest beëindigen. Over de vraag in welke mate de gezondheid  van mensen die de afstandseis niet respecteren in de buitenlucht in gevaar komt als gevolg van verspreiding van het coronavirus, lopen de meningen uiteen. De massaliteit van het overtreden van de in de Noodverordening gestelde afstandseis  – die nog weer was herhaald in een apart voorschrift voor de betogers – maakt in ieder geval dat de voorzitter rechtmatig gebruik had kunnen maken van de bevoegdheid om de demonstranten de opdracht te geven de demonstratie te beëindigen en uiteen te gaan.  Bij betogingen zien we echter regelmatig dat er vanwege een dreigend gevaar op escalatie niet wordt overgegaan tot beëindigen, ook als hiervoor juridisch voldoende grondslag is. Die situatie deed zich volgens de voorzitter ook voor bij de demonstratie van 1 juni, nu die juist was gericht tegen politiegeweld en racisme.

5. Stonden aan de voorzitter ook andere juridische mogelijkheden ter beschikking?

Het beëindigen van een betoging is een uiterst redmiddel. Als minder vergaande maatregelen soelaas bieden, dan moet de voorzitter daarvoor kiezen en is een beëindiging niet gerechtvaardigd. De Wet openbare manifestaties geeft verschillende bevoegdheden om beperkend op te treden bij demonstraties. Artikel 6 Wom bevat de bevoegdheid om tijdens een demonstratie ‘aanwijzingen’ te geven waaraan demonstranten zich dienen te houden. Ook van deze beperkende bevoegdheid mag de voorzitter uitsluitend gebruikmaken als dit noodzakelijk is ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Een aanwijzing zou overigens weinig toevoegen. Tijdens de demonstratie spraken zowel de organisatie als de politie de betogers erop aan om zich te houden aan de reeds gestelde 1,5 metereis.

6. Mag de voorzitter van de veiligheidsregio de inhoud van een demonstratie laten meewegen bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van een demonstratie?

De voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland zegt tijdens het plaatsvinden van de demonstratie voor de camera van AT5 dat de driehoek – in dit geval bestaande uit de voorzitter van de veiligheidsregio, de hoofdofficier van justitie en de korpschef van de politie – geen grond ziet om de demonstratie te beëindigen, onder meer omdat de betoging daarvoor te belangrijk is.[1] Juridisch gezien is dit een ongelukkige opmerking. Hiermee wordt gesuggereerd dat de inhoud bepalend kan zijn voor de ruimte die aan demonstranten wordt gelaten. Of de voorzitter het onderwerp van de betoging belangrijk vindt, is irrelevant: artikel 5 lid 3 Wom verbiedt de voorzitter expliciet – mede gelet op het censuurverbod van artikel 7 Grondwet – om zich in te laten met de inhoud van de demonstratie. Dat is een logisch consistente gedachte van de wetgever, de demonstratievrijheid is immers juist bedoeld voor minderheden om gedachten en gevoelens te openbaren die door velen als niet-belangrijk of mogelijk zelfs als verwerpelijk worden beschouwd.  

7. Mag een voorzitter van de veiligheidsregio zelf deelnemen aan een demonstratie in de eigen veiligheidsregio?

De voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland wordt onder meer verweten zelf deel te hebben genomen aan de demonstratie. In het verleden hebben burgemeesters dat ook wel gedaan. In 2015 nam de toenmalige burgemeester van Amsterdam Eberhard van der Laan met zijn ambtsketen om en samen met onder meer minister-president Mark Rutte en korpschef Pieter Jaap Aalbersberg bijvoorbeeld deel aan een demonstratie op de Dam als reactie op de aanslag op de redactie van Charlie Hebdo.[2] Het is juridisch zuiver als de burgemeester/voorzitter zijn taken dan tijdelijk overdraagt aan de locoburgemeester, respectievelijk de plaatsvervangend voorzitter van de veiligheidsregio. Op die manier wordt de schijn van bemoeienis met de inhoud van de betoging voorkomen.

8. Gold het samenkomstverbod en de 1,5-meterregel uit de corona-noodverordening ook voor deze demonstratie?

Op 1 juni, de dag dat de demonstratie plaatsvond, trad om 12.00 uur een nieuwe COVID-19 noodverordening in de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland in werking. Artikel 2.2. van de nieuwe noodverordening luidt: ‘Het is verboden zich in de publieke ruimte te bevinden zonder tot een andere persoon een afstand te houden van ten minste 1,5 meter’. Het gaat hier om een zogenaamde algemene beperking die als toevallig effect heeft het beperken van het betogingsrecht. Op grond van de redelijke interpretatie van de Grondwet is dat toegelaten, ondanks dat artikel 176 lid 1 Gemeentewet bepaalt dat een noodverordening niet mag afwijken van bij de Grondwet gestelde voorschriften. Veiligheidshalve heeft de voorzitter van de veiligheidsregio op grond van artikel 5 Wom ook nog in een apart voorschrift voor de demonstranten de 1,5 meter afstandseis gesteld. Een zodanig voorschrift zagen we de afgelopen maanden in coronatijd vrijwel zonder uitzondering bij demonstraties. [3]

9. Welke juridische mogelijkheden waren er om op te treden tegen demonstranten die zich niet hielden aan de 1,5 meter regel?

Overtreding van de 1,5 metereis uit de noodverordening kan feitelijk worden gehandhaafd met behulp van fysiek ingrijpen op grond van de artikelen 3 en 7 Politiewet. Daarnaast is overtreding van de noodverordening strafrechtelijk handhaafbaar. Artikel 443 Wetboek van Strafrecht (Sr) bepaalt dat overtreding van een noodverordening wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie (thans maximaal 4150 euro, zie artikel 23 Sr).[4] Artikel 11 Wom biedt eveneens een mogelijkheid voor strafrechtelijke vervolging: op het zich niet houden aan gestelde voorschriften of aanwijzingen stelt deze bepaling ten hoogste twee maanden hechtenis of een geldboete van de tweede categorie. Het is aan de officier van justitie – niet aan de voorzitter – met de onder hem vallende politie om de overtreders aan te houden.

10 Aan welk democratisch gekozen orgaan dient de voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland verantwoording af te leggen?

De voorzitter dient volgens artikel 40 Wet veiligheidsregio’s na afloop van een crisis als de huidige verantwoording af te leggen aan de gemeenteraden van de getroffen gemeenten. Het verdient echter aanbeveling dat de voorzitter bij de huidige langdurige coronacrisis (desgewenst) ook al tijdens de crisis in enigerlei mate verantwoording aflegt aan een of meer lokale gemeenteraden. Dit is wat de voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland ook heeft gedaan door een dag na de demonstratie door middel van een brief aan de Amsterdamse gemeenteraad uitleg te geven van de gemaakte keuzes rondom de antiracismedemonstratie. Daarnaast heeft de voorzitter inmiddels per brief technische vragen van raadsfracties beantwoord en gaat de voorzitter vandaag (10 juni 2020) het debat aan met de Amsterdamse gemeenteraad.

[1] https://www.at5.nl/artikelen/202344/burgemeester-over-drukte-dam-geen-grond-om-demonstratie-te-ontbinden

[2] https://www.parool.nl/nieuws/18-000-mensen-bij-amsterdamse-demonstratie-voor-charlie-hebdo~bef8ffa0/

[3] Zie in dit verband ook ons artikel ‘Coronacrisis en het recht (deel 11) – De vrijheid om te demonstreren in coronatijd’ van 12 mei 2020 (https://www.openbareorde.nl/tijdschrift/coronacrisis-en-het-recht-deel-11/) alsmede het document ‘Voorlichting over grondwettelijke aspecten van (voor)genomen crisismaatregelen’ van de Raad van State (Afdeling advisering) van 25 mei 2020, waarin de Raad van State stelt: ‘Noodverordeningen dienen uit grondrechtelijk oogpunt niet verder te gaan dan nodig is. Mede in dat licht bezien moet ervan worden uitgegaan dat betogingen zijn blijven vallen onder het regime van de Wom. Dat wil niet zeggen dat het verbod op het niet in acht nemen van een veilige afstand van 1,5 meter wanneer men zich met een groep van drie of meer personen in de publieke ruimte bevindt, niet van toepassing is op betogingen. De gangbare methode van de redelijke uitleg (…) brengt met zich dat de betogingsvrijheid onder de huidige omstandigheden niet zó ver reikt dat de afstandseisen die voortvloeien uit de modelverordening over de wijze waarop zij kunnen worden uitgeoefend, als beperkingen van dit grondrecht moeten worden opgevat. Voor zover daarvan wel sprake zou zijn kan de burgemeester – en thans, vanwege de toepasselijkheid van artikel 39 Wvr, de voorzitters van de veiligheidsregio’s – op grond van de Wom voorschriften en beperkingen stellen ‘ter bescherming van de gezondheid’. Voorschriften die betrekking hebben op de eis om in de publieke ruimte 1,5 meter afstand van elkaar te houden en op maximering van het aantal deelnemers zijn in dit licht geoorloofd.’

[4] Zie over de handhaving van noodverordeningen uitgebreider A.J. Wierenga en J.G. Brouwer, ‘Coronacrisis en het recht (deel 5) – Handhaving van noodverordeningen’ van 19 maart 2020 (https://www.openbareorde.nl/tijdschrift/coronacrisis-en-het-recht-deel-5/).

Rechtvaardiging van noodverordeningen

                A.J. Wierenga, A.E. Schilder en J.G. Brouwer

Zoals in eerdere afleveringen van deze serie geschreven, grijpen de corona-noodverordeningen diep in op de Nederlandse samenleving. Op ten minste vier grondwettelijk beschermde grondrechten brengen de noodverordeningen verstrekkende beperkingen aan: het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, de vrijheid van vergaderen, de godsdienstvrijheid en de onderwijsvrijheid. In de praktijk is de noodverordening ook gebruikt om het betogingsrecht te beperken, door op die grondslag demonstraties te verbieden, maar dat was niet de bedoeling.

Tegen de meeste van die inbreuken bestaat materieel geen bezwaar, althans daar is alle begrip voor. Maatregelen die op wezenlijk verzet stuiten, zijn het (langdurige) bezoekverbod voor zorginstellingen en het verbod op samenkomsten achter de voordeur.

Voor ons is niet de materiële, maar de formele kant van de maatregelen van belang. De bevoegdheid van de voorzitter van de veiligheidsregio om noodverordening uit te vaardigen is niet onbeperkt: hij mag van de wet afwijken, maar niet van de Grondwet staat er expliciet in de bevoegdheidsbepaling: art. 176 Gemeentewet. Zijn de bepalingen die inbreuk maken op de Grondwet dan onverbindend? Of vallen ze op de een of andere manier toch te rechtvaardigen?

Democratische toezicht onder druk

            A.J. Wierenga en J.G. Brouwer

Bij een noodsituatie horen doorgaans ingrijpende maatregelen. Zo ook dit keer. De vigerende noodverordeningen beperken een veelheid van onze grondrechten: het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer door een verbod op het ontvangen van bezoek in zorginstellingen en bij ons thuis (zie deel 9), het recht om te vergaderen en te demonstreren, de vrijheid van godsdienst en levensbeschouwing en de vrijheid van onderwijs (zie deel 6). Ook op het verdragsrechtelijk beschermde eigendomsrecht wordt fors inbreuk gemaakt. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wees hier onlangs nog op: ondernemers zijn niet in staat om hun eigendom en talent in te zetten voor het verdienen van een boterham.

Ingrijpende maatregelen zijn echter eigen aan een noodsituatie. Daar hoort ook bij dat maatregelen per direct moeten worden genomen en dat de democratische spelregels derhalve onder druk staat. Dit geldt ook in de coronacrisis. Bij de totstandkoming van de maatregelen is geen democratisch gekozen orgaan als een parlement of een raad betrokken. Ze worden opgesteld en uitgevaardigd door een bij Koninklijk Besluit benoemde voorzitter van de veiligheidsregio naar aanleiding van een Aanwijzing van de minister van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS). Deze getrapte regelgeving is een trouvaille van de minister van VWS die niet geheel op toeval berust.

De vrijheid om te demonstreren in coronatijd

B. Roorda en J.G. Brouwer

Inleiding

Sinds het kabinet 12 maart 2020 vergaande maatregelen nam tegen de verdere verspreiding van het coronavirus, is ook het grondwettelijke recht om te demonstreren ernstig onder druk komen staan. Verschillende groepen die demonstreerden of te kennen gaven te willen demonstreren, werd de voet dwars gezet. Voorzitters van veiligheidsregio’s beperkten, verboden dan wel beëindigden betogingen van onder meer taxichauffeurs, boeren, leden van Pegida, actievoerders van Extinction Rebellion en ook van tegenstanders van de ‘intelligente lockdown’. Bestond hiervoor een juridische grondslag? Op deze en andere demonstratierechtelijke vragen in coronacrisistijd gaan wij hieronder nader in.

Dit doen wij door in § 1 allereerst kort uiteen te zetten hoe het reguliere demonstratierechtelijke regime in Nederland is vormgegeven. In § 2 geven wij antwoord op de vraag in hoeverre het demonstratierechtelijke regime kan worden gewijzigd door middel van noodwetgeving die door enkele rechtswetenschappers wordt bepleit.[1] Vervolgens gaan wij in § 3 in op de vraag hoe het reguliere demonstratierechtelijke regime is gewijzigd met de komst van de coronacrisis. De aandacht gaat daarbij in het bijzonder uit naar de verschillende noodverordeningen die inmiddels zijn uitgevaardigd. In § 4 besteden we aandacht aan meerdere demonstratierechtelijke casus die zich in deze coronatijd tot nu toe hebben voorgedaan in onder meer Amsterdam, Den Haag, Enschede, Rotterdam, Utrecht en Zwolle. Tot slot werpen we in § 5 kort een blik over de grens en kijken we hoeveel ruimte andere landen laten aan de demonstratievrijheid tijdens de huidige pandemie.

De noodverordening rijp voor aanpassing

A.J. Wierenga en J.G. Brouwer

Inleiding

De corona-noodverordening is nu ruim drie weken van kracht en steeds meer mensen worden hard geconfronteerd met de handhaving ervan door boetes en dwangsommen. In het belang van de goede zaak – het terugdringen van het vermaledijde coronavirus –  zullen rechters de noodverordening ongetwijfeld welwillend tegemoet treden. Die attitude zal echter vroeg of laat op rechtstatelijke grenzen stuiten.

Steeds meer mensen worstelen met de onduidelijkheid en de vaagheid van de strafrechtelijke verboden. Men weet niet waar men aan toe is. In het kader van het lex certa beginsel is het zaak dat het Veiligheidsberaad – dat is de vergadering van alle voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s – de inhoud van de noodverordening aan een kritische toets onderwerpt. En nu de noodverordening na de wijzingen in het kabinetsbeleid toch aangepast dient te worden, doen we graag enkele aanbevelingen.  

In deel 9 van deze serie stortten we ons al op de onbepaaldheid van het begrip samenkomsten in de noodverordening. In dit deel behandelen we de afstandseis in art. 2.2 Noodverordening.

Noodverordening en het verbod van samenkomsten

A.J. Wierenga en J.G. Brouwer

Over wat de corona-noodverordening verbiedt, leven veel vragen en bestaan veel misverstanden. Het NOS Journaal van zaterdag 18 april maakt melding van het verbaliseren van een grote groep gokkende personen in een fabriekshal. Zij zouden zich schuldig hebben gemaakt aan overtreding van het samenscholingsverbod. De corona-noodverordening bevat echter niet een zodanig verbod. De noodverordening gebiedt slechts anderhalve meter afstand van elkaar te bewaren als meer dan twee personen samen een groep vormen, met een uitzondering voor personen die een gezamenlijke huishouding voeren en kinderen die niet ouder zijn dan twaalf jaar.  

Wat doen die goklustigen dan wel fout? Ze nemen deel aan een verboden samenkomst. Over wanneer daarvan sprake is, worden veel vragen gesteld. Is bijvoorbeeld het vormen van een erehaag voor een coronadode op weg naar een uitvaart een samenkomst? Voorzitters van veiligheidsregio’s leven in de veronderstelling dat dit het geval is, althans zij verbieden erehagen of verlenen er ontheffing hiervoor. Of om een andere vraag aan te halen, is er sprake van een verboden samenkomst als ouders met hun vier zelfstandig wonende dochters een etentje hebben belegd? Zij denken zelf van niet, nu het etentje plaatsvindt in hun eigen woning in Amstelveen en het gezelschap bovendien de anderhalve-meter-afstandseis in acht neemt.

De handhavers van de nooodverordening

A.J. Wierenga en J.G. Brouwer

Een noodverordening uitvaardigen is één ding, het handhaven ervan tijdens een ramp van de omvang als die van de coronacrisis is iets geheel anders. Beperkte de werkingssfeer van een noodverordening zich in de voorbije eeuwen tot lokale en bij hoge uitzondering regionale grenzen gedurende een korte tijd, de corona-noodverordening geldt nationaal breed, zal langdurig werken en bevat voorschriften die als ze niet strikt worden gehandhaafd weinig of geen zin hebben. Dat roept totaal nieuwe vragen en problemen op. Wie kan de noodverordening op welke wijze handhaven? Op die twee vragen gaan we hieronder in.