De grenzen van het recht om te demonstreren

J.G. Brouwer en B. Roorda

Massale demonstraties zijn de laatste weken aan de orde van de dag. In Barcelona, in Santiago, in Londen, in Hongkong, overal gaat men de straat op om te demonstreren. Ook in ons land zagen we de afgelopen weken de ene na het andere betoging. Van boerenprotesten tot acties van klimaatactivisten en demonstraties tegen of voor de inval van Turkije in Syrië. Deze week nog zijn bouw- en infraondernemers, baggeraars en hoveniers opgetrokken naar Den Haag om daar hun onvrede te uiten.

Bij al deze protesten spelen keer op keer allerlei demonstratierechtelijke vragen. Mogen betogers verkeersovertredingen begaan door op de weg te lopen en te liggen of met tractoren drie rijen dik over de snelweg met een snelheid van 40 kilometer per uur te rijden? En rechtvaardigt het recht om te demonstreren het forceren van een deur van een provinciehuis? Of is de politie bevoegd, dan wel gehouden om demonstranten tijdens zo’n actie aan te houden? In de kern zijn deze vragen terug te  voeren op twee hoofdvragen. In de eerste plaats, welke acties vallen onder de bescherming van het betogingsrecht en welke niet. In de tweede plaats, wat is wel en wat is niet toegestaan bij demonstraties. Hieronder zetten wij uiteen hoe ons recht deze vragen beantwoordt.

Wat is een demonstratie?

Sinds 1983 garandeert artikel 9 Grondwet het recht tot betoging. Ook internationale verdragen beschermen dit recht, maar dan – zoals voor 1983 ook in onze Grondwet – onder de noemer van het recht van vergadering. Een belangrijke verdragsbepaling in dit verband is artikel 11 van het sinds 1953 geldende Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), waarin het recht op vrijheid van vreedzame vergadering is neergelegd. 

Het fundamentele recht tot betoging houdt in dat een ieder de vrijheid heeft om samen met een of meer personen in het openbaar een mening te uiten. Bepalend is of een actie is gericht op het uitdragen van een gemeenschappelijke gedachte of wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Een actie waarbij andere elementen dan gemeenschappelijke meningsuiting, zoals feitelijke dwang, de boventoon voeren, wordt niet aangemerkt als een demonstratie en komt geen grondwettelijke of verdragsrechtelijke bescherming toe.[1] De intentie van de actievoerders speelt daarbij een niet onbelangrijke rol, zo blijkt wel uit de volgende casus.

In de zogeheten ‘blokkeerfriezen’-zaak oordeelt de Rechtbank Noord-Nederland dat de door de blokkeerfriezen opgeworpen blokkadeactie op de snelweg niet de bescherming van het recht om te demonsteren toekomt. Bepalend voor de rechter was dat het doel van de actie niet primair gericht was op het uiten van een mening, maar op het frustreren van een demonstratie, namelijk die van Kick Out Zwarte Piet in Dokkum.[2]

Een blokkadeactie in Amsterdam die vooral was gericht op een confrontatie met de ME om de ontruiming van een kraakpand te verhinderen, wordt door de rechter – in dit geval de Hoge Raad – evenmin als een betoging gekwalificeerd.[3]

Het vastketenen aan een hijskraan om een demonstratie tegen de plaatsing van een zendmast voor het C2000-netwerk kracht bij te zetten, wordt door de Rechtbank Rotterdam daarentegen wel als een betoging aangemerkt.[4]

Ook uit Europeesrechtelijke jurisprudentie blijkt dat een blokkadeactie wel degelijk de bescherming van het demonstratierecht kan toekomen. Zo oordeelde het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Kudrevičius e.a. tegen Litouwen (2015) bijvoorbeeld dat een demonstratieve blokkade van drie autosnelwegen door boeren onder de reikwijdte van de vrijheid van demonstreren in de zin van artikel 11 EVRM valt.[5]

Als een actie de grondwettelijke en/of verdragsrechtelijke bescherming van een demonstratie toekomt, wil dat nog niet zeggen dat zij niet mag worden beperkt, verboden of beëindigd? Noch dat alles wat de actievoerders ondernemen, is toegestaan.

Onder welke voorwaarden mag een demonstratie worden beperkt, verboden of beëindigd?

Het recht op vrijheid van betogen is een van de essentiële pijlers van een democratische samenleving.[6] Beperkingen moeten derhalve strikt worden geïnterpreteerd en de noodzaak van eventuele beperkingen dient overtuigend te worden vastgesteld. Demonstranten mogen in beginsel zelf de plaats, het tijdstip en de vorm van hun demonstratie kiezen.[7]

Uitsluitend voor zover dat noodzakelijk is, mag de burgemeester beperkingen en voorschriften stellen. Hij dient zich echter zo veel als redelijkerwijs mogelijk is in te spannen om een demonstratie doorgang te laten vinden binnen zicht- en geluidsafstand – ‘within sight and sound’ – van het doel waartegen de demonstranten zich richten.[8]

De burgemeester mag zich in het geheel niet bemoeien met de inhoud van de demonstratie, zelfs niet als die inhoud strafbaar zou zijn. Deze regel die expliciet is neergelegd in artikel 5 lid 3 van de Nederlandse demonstratiewet – de Wet openbare manifestaties (Wom) – heeft alles te maken met het censuurverbod van artikel 7 lid 3 Grondwet: de overheid mag zich niet voorafgaand bemoeien met hetgeen iemand wil uiten.[9]

In dit verband zij ook gewezen op het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), dat keer op keer in zijn rechtspraak bepaalt dat ook uitingen die choqueren, kwetsen of verontrusten, vallen onder de bescherming van de demonstratievrijheid. ‘Such are the demands of that pluralism, tolerance and broadmindedness, without which there is no democratic society’, aldus het Hof.[10]

Demonstratie geen vrijbrief om regels te overtreden

De hoofdregel is dat alle gedragingen die door de formele wetgever strafbaar zijn gesteld, ook strafbaar zijn tijdens een betoging. Zo volgt uit artikel 9 lid 1 Grondwet, waarin staat dat het recht tot betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Een demonstrant die in het Wetboek van Strafrecht (Sr) strafbaar gestelde uitingen doet – te denken valt aan opruiing (artikel 131 Sr), bedreiging (artikel 285 Sr), belediging van een groep mensen vanwege bijvoorbeeld hun ras (artikel 137c Sr) of aanzetten tot haat of discriminatie (artikel 137d Sr) –, pleegt derhalve een strafbaar feit.[11] Of hij wordt vervolgd, hangt van de officier van justitie af.

Op de hoofdregel – dat demonstranten zich hebben te houden aan formeel-wettelijke strafbepalingen – bestaat ten minste een belangrijke uitzondering. Een demonstrant die een weg blokkeert, maakt zich schuldig aan een strafbaar feit, hij overtreedt immers de Wegenverkeerswet. De strafbaarheid komt echter te vervallen indien hij deel uitmaakt van een demonstratie die de door de burgemeester voorgeschreven route volgt, ook al hindert hij daarbij het verkeer. De ‘toestemming’ van de wettelijk bevoegde autoriteit neemt als het ware de strafbaarheid van de gedraging weg. Voor vernieling kan en zal een burgemeester echter geen ‘toestemming’ verlenen.

Die instemming misten Greenpeace-demonstranten toen zij de Mijnbouwwet – een wet van onze formele wetgever – overtraden door een boorplatform net ten noorden van Schiermonnikoog te bezetten. De strafrechter merkte die bezetting weliswaar aan als een demonstratieve actie, maar maakte een belangenafweging of het gedrag van de verdachte strafbaar was. Hij kwam niet op voor een eigen, maar voor een maatschappelijk belang: de actie vond plaats in het kader van een breed maatschappelijk debat over gasboringen nabij de Waddenzee. Mede vanwege de beperkte duur, de geringe hinder en de afwezigheid van concreet gevaar – de actie was zorgvuldig en professioneel voorbereid en uitgevoerd – alsmede de omstandigheid dat Greenpeace eerder probeerde om op minder ingrijpende wijze de eigenaar en operator van het boorplatform op andere gedachten te brengen, ontsloeg de rechtbank de Greenpeace-demonstrant van alle rechtsvervolging.[12]

We herkennen hierin noodzakelijkheidstoets van artikel 11 lid 2 EVRM. Of sprake is van een noodzaak om op grond van de wettelijk vastgelegde beperkingsdoeleinden het recht op vrijheid van betoging te beperken, hangt steeds af van de bijzondere omstandigheden in de zaak. Dat heeft het Europese Hof in een lange reeks van uitspraken telkens weer beslist.

Dat die toets – waarvan de subsidiariteits- en proportionaliteitseis deel uitmaken – niet altijd ten gunste uitvalt van de demonstrant, blijkt in de zaak Kudrevičius. Hij blokkeerde samen met andere boeren demonstratief dagenlang drie snelwegen. Hiervoor werd hij volgens het EHRM terecht bestraft, ondanks dat strafrechtelijke sancties door het EHRM met argusogen worden bekeken.[13] Vrijheidsstraffen worden nog kritischer benaderd.[14]

Toelaatbaarheid boerenprotesten

Laten we die laatste zaak nu eens tegen het licht houden van sommige van onze eigen boerenacties, om te beginnen de kennisgegeven demonstratie in Den Haag op 16 oktober jongsleden. Tijdens die demonstratie overtraden de boeren de door de burgemeester op grond van de Wet openbare manifestaties gestelde beperking om met meer dan 75 trekkers op het Malieveld te verschijnen.[15] De burgemeester had goede redenen om het aantal hiertoe te beperken. Meer zware trekkers zou een gevaar veroorzaken voor de hieronder gesitueerde parkeergarage.[16] Overtreding van een dergelijk door de burgemeester gegeven voorschrift levert een strafbaar feit op volgens artikel 11 Wom. Over het antwoord op de vraag welk belang hier het zwaarst moet, kan verschil van mening bestaan.

Op weg naar Den Haag legde de agrarische colonne de volledige ochtendspits lam met navenant schade en ongemak. Voor tractoren geldt vanwege hun lage maximum snelheid een verbod om op de snelweg te rijden.[17] De eerste vraag die opkomt, is of het aanrijden onderdeel uitmaakt van een demonstratie. Die zou immers de strafbaarheid van de gedraging kunnen wegnemen. Van een kennisgeving van een demonstratie aan de burgemeester van de vele betrokken gemeenten was formeel geen sprake. Derhalve zou het al om een spontane betoging moeten gaan. Het recht om spontane demonstraties te houden, kan de verplichting om vooraf geen kennis te geven alleen in bijzondere omstandigheden teniet doen. Volgens het Europese Hof dient de betoging dan wel een onmiddellijke reactie te zijn op een actuele gebeurtenis of een actueel voorval. In het bijzonder kan een dergelijke afwijking van de algemene regel gerechtvaardigd zijn, indien een latere demonstratieve actie als mosterd na de maaltijd zou komen.[18] (zie Éva Molnár tegen Hongarije, nr. 10346/05, 7 oktober 2008 en Skiba tegen Polen, nr. 10659/03, 7 juli 2009) ). Of er sprake was van een zodanige actuele gebeurtenis die een onmiddellijke reactie rechtvaardigde, is op z’n minst discutabel.

Overigens staat de Wet openbare manifestaties eraan in de weg dat de burgemeester een betoging verbiedt of beëindigt om de enkele reden dat niet voldaan is aan de kennisgevingplicht. Daarvoor is altijd vereist dat een van de drie beperkingscriteria van artikel 2 Wom dit kan rechtvaardigen: ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.[19] Strikt genomen maken demonstranten zich wel schuldig aan een overtreding in de zin van artikel 11 Wom indien zij een niet kennisgegeven demonstratie houden of daaraan deelnemen.[20]

Als er geen sprake is van een grondwettelijk en/of verdragsrechtelijke beschermde demonstratieve actie, dan is het rijden met een tractor op de snelweg welhaast per definitie strafbaar. Is wel sprake van een beschermde actie, dan zou in lijn met de hiervoor genoemde uitspraak in de Greenpeacezaak een belangenafweging moeten uitwijzen of gedragingen strafbaar zijn. Factoren hierin van belang zijn dat (a) de boeren opkwamen voor zichzelf, (b) de acties van de boerenbetogers niet rechtstreeks waren gericht op de besluitvorming die zij afkeurden, maar op het fysiek blokkeren van snelwegen voor goederenvoertuigen en personenauto’s die geen direct verband hielden met het doel van hun protest. De boeren liepen immers te hoop tegen besluitvorming van de regering. Hier staat echter tegenover dat (c) de boerenacties kort duurden en voor betrekkelijk weinig ongemak en schade leidden en (d) brede maatschappelijk steun leken te krijgen.[21] Ten aanzien van dit laatste belang zijn wij kritisch. Net zo goed als de burgemeester moet ook de rechter zich van een dergelijke inhoudelijke beoordeling onthouden. Of het uitgedragen standpunt door een meerderheid dan wel een minderheid wordt gedeeld, doet er niet toe, nu de betekenis van het betogingsrecht vooral gelegen is in de mogelijkheid van minderheidsgroepen om afwijkende meningen naar buiten te brengen. Met toetsing aan het algemeen belang zal men daarom zeer terughoudend dienen om te gaan.’[22]

Beweren dat de demonstratieve acties een laatste redmiddel waren in een situatie van ernstige financiële moeilijkheden om boeren hun legitieme belangen te beschermen, is onjuist. Aan de boeren stonden (e) rechtmatige middelen ter beschikking om voor hun belangen op te komen. Ze zouden heel goed tegen de in hun ogen onrechtvaardige regelgeving bij de rechter kunnen opkomen.

Conclusie

Alles wegende, geven we deze boerenprotesten vooralsnog het juridische voordeel van de twijfel, maar van een evenwicht tussen enerzijds beperkingen en anderzijds vrijheid van betogen kan bij een volgende gelijksoortige actie wel eens geen sprake zijn.


[1] Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, p. 8-9; EHRM 11 oktober 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1011JUD001423707, appl.nr. 14237/07 (Tuskia e.a./Georgië), EHRC 2019, 24, m.nt. B. Roorda, zie met name par. 69 en punt 2 van de annotatie.

[2] Rb. Noord-Nederland 9 november 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:4559, AB 2019, 475, m.nt. B. Roorda en J.G. Brouwer, zie met name punt 6 van de annotatie.

[3] HR 11 april 2017, ECLI:NL:HR:2017:669, AB 2017, 230, m.nt. J.G. Brouwer en B. Roorda.

[4] Rb. Rotterdam 28 februari 2011, ECLI:NL:RBROT:2011:BP6099.

[5] EHRM (Grote Kamer) 15 oktober 2015, ECLI:CE:ECHR:2015:1015JUD003755305, appl.nr. 37553/05 (Kudrevičius e.a./Litouwen), par. 97.

[6] Zie bijv. EHRM (Grote Kamer) 15 november 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1115JUD002958012, appl.nr. 29580/12, 36847/12, 11252/13, 12317/13, 43746/14 (Navannyy/Rusland), par. 98; ECRM 6 maart 1989, ECLI:CE:ECHR:1989:0306DEC001307987, appl.nr. 13079/87 (G./Duitsland).

[7] EHRM 27 november 2012, ECLI:CE:ECHR:2012:1127JUD005805008, appl.nr. 58050/08 (Sáska/Hongarije), par. 21.

[8] EHRM 7 februari 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0207JUD005781809, appl.nr. 57818/09, 51169/10, 4618/11, 19700/11, 31040/11, 47609/11, 55306/11, 59410/11, 7189/12, 16128/12, 16134/12, 20273/12, 51540/12, 64243/12, 37038/13 (Lashmankin e.a./Rusland), EHRC 2017, 88, m.nt. B. Roorda, par. 405 en punt 3 van de annotatie.

[9] Zie in dit verband ook onze annotaties onder Rb. Amsterdam (ktr.) 8 december 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:8060, AB 2017, 44 en Rb. Den Haag (vzr.) 7 oktober 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:12148, AB 2016, 445.

[10] EHRM 2 oktober 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:1002JUD002922195, appl.nr. 29221/95, 29225/95 (Stankov en The United Macedonian Organisation Ilinden/Bulgarije), par. 86.

[11] Zie in dit verband Hoge Raad 21 februari 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC9512, NJ 1995, 452 inzake een demonstrant die door de rechter wordt veroordeeld voor het dragen van een hakenkruis tijdens een betoging met als bedoeling het nationaalsocialistische gedachtegoed uitdragen. De Hoge Raad veroordeelt de demonstrant voor belediging van een groep mensen wegens hun ras (artikel 137c Sr). De context waarin een hakenkruis tijdens een betoging wordt getoond is volgens het OM overigens wel van belang voor de vraag of het een strafbare uiting betreft, zie in dat verband https://www.tubantia.nl/nieuws/arrestanten-vrijuit-na-tonen-hakenkruis-in-enschede~ab2b3ebb/. Zie verder Rb. Den Haag 12 september 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:10892 inzake een demonstrant die tijdens een pro-IS-betoging roept dat het leger van Mohammed zal terugkeren, dat Shaam gezuiverd moet worden van Joden en die roept en/of laat roepen ‘Vuile Joden. Dood aan de Zionist’. De rechter veroordeelt de demonstrant voor het beledigen van een groep mensen wegens hun ras en voor het aanzetten tot haat en geweld (artikelen 137c en 137d Sr). Zie ook Rb. Amsterdam 23 april 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:2915 inzake een demonstrant die roept ‘als je Thierry dood wil schieten, zeg dan paf’. De rechtbank veroordeelt de demonstrant voor opruiing en bedreiging (artikelen 131 en 285 Sr).

[12] Rb. Amsterdam 2 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:4022, AB 2019, 479, m.nt. B. Roorda en J.G. Brouwer.

[13] EHRM 17 mei 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0517JUD002849506, appl.nr. 28495/06, 28516/06 (Akgöl en Gol/Turkije), par. 43.

[14] EHRM 18 juni 2013, ECLI:CE:ECHR:2013:0618JUD000802907, appl.nr. 8029/07 (Gün e.a./Turkije), par. 83.

[15] https://www.ad.nl/den-haag/den-haag-maakt-zich-klaar-voor-boerenprotest-geen-beperking-van-aantal-trekkers~a65e1439/.

[16] https://www.ad.nl/den-haag/verbod-zware-tractoren-op-malieveld-ondergrondse-parkeergarage-kan-druk-niet-aan~af3b037b/.

[17] Artikel 42 lid 1 Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990.

[18] EHRM 7 oktober 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:1007JUD001034605, appl.nr. 10346/05 (Éva Molnár/Hongarije), par. 35-38; EHRM 7 juli 2009, appl.nr. 10659/03 (Skiba/Polen).

[19] Zie hierover bijvoorbeeld ‘Reactie op de evaluatie van de Wet openbare manifestaties’ van de minister van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties, 17 januari 2017, kenmerk 2016-000080444427; zie ook B. Roorda, Het recht om te demonstreren (diss. Groningen), Den Haag: Boom juridisch 2016, p. 191-205.

[20] Zie Rb. Overijssel 14 augustus 2018, parketnummer 08-032361-18 (niet gepubliceerd) waarin de kantonrechter een boete van 750 euro oplegt voor overtreding van artikel 11 lid 1 sub a Wom; zie hierover ook https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Rechtbanken/Rechtbank-Overijssel/Nieuws/Paginas/Voorman-Pegida-beboet-voor-te-laat-melden-demonstratie-Enschede.aspx.

[21] Ook in civielrechtelijke uitspraken hanteren rechters vergelijkbare criteria bij het vinden van een evenwicht tussen enerzijds een vrijheidsrecht – hetzij de vrijheid van meningsuiting hetzij de vrijheid tot betoging – en anderzijds het uitgangspunt in ons recht dat het onrechtmatig is een ander bewust schade toe te brengen (artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek). Zie voor een bespreking hiervan: B. Roorda, ‘Burgerlijke ongehoorzaamheid als juridische rechtvaardigingsgrond?’, NTM/NJCM-bull. 2013, 19 onder Rb. Amsterdam (vzr.) 5 oktober 2012, ECLI:NL:RBAMS:2012:BX9310 (Shell/Greenpeace).

[22] A.E. Schilder, Het recht tot vergadering en betoging; een rechtsvergelijkende studie naar het Nederlandse en Westduitse recht (diss. Leiden), Arnhem: Gouda Quint BV 1989, p. 57.

Geplaatst in Tijdschrift | Reacties uitgeschakeld voor De grenzen van het recht om te demonstreren

BOA moeten zich kunnen verweren

J.G. Brouwer

Een verkorte versie verscheen eerder in de Telegraaf van 26 oktober 2019

De afkorting boa staat voor bijzondere opsporingsambtenaar. In Nederland werken bij benadering 25.000 boa’s bij ongeveer 1100 verschillende instanties. We komen ze tegen bij publiekrechtelijke overheden als ministeries, gemeenten, provincies en Staatsbosbeheer, maar bijvoorbeeld ook bij privaatrechtelijke organisaties als de Nederlandse Spoorwegen en natuurbeschermingsorganisaties.

Het is de taak van een boa om strafbare feiten op te sporen. Een kleine 5000 doen dat in openbaar vervoer door bijvoorbeeld zwart rijden aan te pakken.  Een kleine 3000 boa’s houden zich bezig met milieuovertredingen. 850 boa’s checken op de nakoming van de Leerplichtwet. 700 boa’s werken er in de sfeer van de sociale wetgeving; zij pakken bijvoorbeeld bijstandsfraude aan.

Ongeveer 4000 boa’s sporen overtredingen van regelgeving op voor de handhaving waarvan gemeenten verantwoordelijk zijn. Een slordige 11000 boa’s ten slotte werken bij de politie, vaak in een technische of administratieve functie.

Naast bijzondere, zijn er ook gewone opsporingsambtenaren. Ongeveer 40.000. Deze duiden we meestal aan met politieagent. De aard van zijn taak verschilt in niets van die van de boa, behalve dan dat zijn taak veel ruimer is. De opsporing hoeft in zijn geval niet beperkt te blijven tot strafbare feiten binnen een specifiek domein.

De gewone opsporingsambtenaar mag zich met de opsporing van alle strafbare feiten bezighouden. In de praktijk blijft die echter beperkt tot slechts enkele specifieke strafwetten. Het Wetboek van Strafrecht, de Opiumwet en de Wegenverkeerswet nemen hiervan een groot deel van voor hun rekening.

Met wet- en regelgeving die de boa handhaaft, bemoeit de politieagent zich in beginsel niet. Dat is een kwestie van efficiency. Vaak mist hij hiervoor ook de specifieke deskundigheid. Een politieagent heeft bijvoorbeeld geen verstand van eisen die in de Warenwet of de Vuurwerkwet staan.

Om de gewone opsporingsambtenaar bij zijn taakuitoefening te faciliteren, kent de wetgever een aantal bevoegdheden aan hem toe. Hij mag bijvoorbeeld iemand die een strafbaar feit begaat naar zijn naam en adres vragen, indien nodig zelfs meenemen naar het bureau voor verhoor en vooraf fouilleren. En indien het echt niet anders kan, mag een gewone opsporingsambtenaar volgens de Politiewet zelfs gepast geweld gebruiken.

Die laatste bevoegdheid missen de boa’s. En daarin willen de BOA-bonden verandering brengen, vooral voor die boa’s’ die in de publieke ruimte opereren. Zij vragen om twee verdedigingsmiddelen: pepperspray en de wapenstok. Daarmee kunnen zij zich beter te weer stellen tegen mensen die hen proberen te mishandelen.

Maar dit stuit er op de nodige weerstand. Als boa’s echter dezelfde taak uitvoeren als de gewone opsporingsambtenaren, welk argument valt er dan te bedenken om alleen de eerste groep met geweldsmiddelen uit te rusten.

Aan de politieagent staan geweldsmiddelen ter beschikking met als primair doel de naleving van het recht af te dwingen, niet om zich zelf te verdedigen, zegt een geharnaste tegenstander.

Ik waag ik te betwijfelen of dit een juiste interpretatie van de Politiewet is. En overigens, is zelfverdediging niet ook het handhaven van het recht: het strafrechtelijk verbod van mishandeling?

Een tweede argument is dat een politieagent ook de openbare orde moet handhaven. Maar dat doet een boa evenzeer als hij het strafbare feit weet te voorkomen dan wel te beëindigen zonder een proces-verbaal op te maken tegen een persoon. Alleen staat hem uitsluitend zijn overredingskracht ter beschikking.

Een derde argument snijdt meer hout. De boa is er niet voor opgeleid om geweld te gebruiken. Niets is er echter op tegen om dit dan voortaan wel te doen. Naast de basisopleiding moet er dan een extra opleiding worden gevolgd zodat de boa ten minste gaat voldoen aan de eisen van ‘De Regeling Toetsing Geweldbeheersing boa en ambtenaren van bijzondere opsporingsdiensten’.

Sommige boa’s hebben dat parcours al afgelegd en beschikken nu al over politiebevoegdheden en geweldsmiddelen. Van een principiële discussie is derhalve geen sprake.

Niet elke boa hoeft van meet af aan over geweldsbevoegdheden te beschikken. De wetgever kan bepalen wanneer welke boa, in welk domein, op welk moment van een geweldsmiddel gebruik mag maken.

Geplaatst in Tijdschrift | Reacties uitgeschakeld voor BOA moeten zich kunnen verweren

Demonstratievrijheid en bufferzones bij abortusklinieken

B. Roorda & J.G. Brouwer

Een bord met de tekst ‘LET OP AGRESSIEVE ANTI ABORTUS DEMONSTRANTEN’. waarschuwt bezoekers van abortuskliniek Het Vrelinghuis in Utrecht.[1] Ook in andere gemeenten worden anti-abortusdemonstranten als hinderlijk en soms zelfs als intimiderend ervaren.[2] Dat bewijst een rondgang van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).[3]

Om die reden pleit het Humanistisch Verbond – geïnspireerd door het Australische, Canadese en Engelse recht – voor het instellen van bufferzones rond abortusklinieken.[4] Volgens de Minister van VWS is dat een goed idee: ‘Vrouwen moeten zich bij de entree van de kliniek niet hoeven te verantwoorden tegenover een wildvreemde over wat zij daar gaan doen. En al helemaal niet op zo’n moeilijk moment in hun leven!’[5]

Biedt ons recht hiervoor echter wel de ruimte?

Fundamenteel mensenrecht

Onder meer in artikel 9 Grondwet en artikel 11 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) wordt het fundamentele recht om te demonstreren gegarandeerd. Dat recht wordt ruim uitgelegd. Een demonstratie mag kwetsen, choqueren en verontrusten. Het Europese Hof heeft dit al meerdere keren beslist: ‘Such are the demands of that pluralism, tolerance and broadmindedness without which there is no “democratic society”.’[6]

Onze Grondwet in combinatie met de Wet openbare manifestaties (Wom) is zo mogelijk nog strenger: de inhoud van een demonstratie mag überhaupt geen reden zijn om een demonstratie te beperken, te verbieden of te beëindigen.[7]

Maken individuele demonstranten zich echter schuldig aan uitingen en gedragingen die strafbaar zijn gesteld door onze formele wetgever, dan staat de demonstratievrijheid niet in de weg aan hun strafrechtelijke vervolging. Intimidatie is strafbaar volgens artikel 284 Wetboek van Strafrecht. Dit verbod lijkt de anti-abortusdemonstranten echter niet te raken. Zij beperken zich tot het tonen van posters met foetussen en het uitdragen van pro-life-standpunten. Evenmin maken zij zich schuldig aan bijvoorbeeld het strafbaar beledigen van een groep mensen, het aanzetten tot haat dan wel strafbare discriminatie of opruiing.[8]

Binnen gezichts- en geluidsafstand

Beperkingen naar plaats, tijdstip en/of vorm zijn echter wel toegestaan, althans voor zover zij noodzakelijk zijn ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer dan wel ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.[9] Stel dat de demonstranten de ingang van de kliniek fysiek blokkeren, dan kan een beperking – of zelfs een verbod of beëindiging – van de demonstratie gerechtvaardigd zijn.[10]

Tegelijkertijd geldt dat demonstranten in beginsel het recht hebben om zelf de plaats, het tijdstip en de vorm van hun betoging te kiezen.[11] Op autoriteiten rust zelfs een inspanningsverplichting om een demonstratie plaats te laten vinden binnen gezichts- en geluidsafstand van het object waartegen zij zich richt. Een demonstratie dient volwaardig gezien en gehoord te kunnen worden, voor verwijzing naar een plaats achteraf biedt de demonstratiewetgeving geen ruimte.[12] [BR1] 

De Rechtbank Limburg overwoog recentelijk dat de abortuskliniek een plaats is waarbij zwaardere voorschriften kunnen worden gesteld aan het recht om te demonstreren. Het voorschrift van een burgemeester dat de anti-abortusdemonstratie aan de overzijde van de straat dient plaats te vinden, acht deze rechter daarom gerechtvaardigd, mede omdat bij een vorige anti-abortusdemonstratie een demonstrant een voorschrift had overtreden en bezoekers van de anti-abortuskliniek de wijze van demonstreren als zeer hinderlijk hadden ervaren.[13]

Voor dergelijke overwegingen bestaat echter geen grond in ons recht. Anders dan het Duitse recht kennen wij geen bijzondere plaatsen met beperkte demonstratievrijheid. Het voorkomen of beëindigen van wanordelijkheden is en blijft het criterium. In de beoordeling van de noodzaak hiertoe kan de plaats een rol spelen,[14] althans als de demonstranten zelf die wanordelijkheden (dreigen te) veroorzaken.[15]

Een gedraging van een enkele demonstrant bij een voorgaande demonstratie is evenmin een valide reden voor een beperking. Een als zeer hinderlijk ervaren boodschap kan sowieso nooit een reden zijn voor een beperking. Formeel kent de burgemeester de inhoud van de demonstratie immers niet.[16] Wel het doel, maar eigen aan demonstreren is nu juist dat het vaak om onwelgevallige oproepen gaat.

Instructief – ook voor ons – in dit verband is een uitspraak van het Hooggerechtshof van de VS, waarin het een door de overheid van Massachusetts ingestelde bufferzone rondom abortusklinieken in strijd oordeelt met de vrijheid van meningsuiting. De overheid mag, zo overweegt het Hooggerechtshof, actievoerders niet het recht ontzeggen om hun mening bij de ingang van een kliniek kenbaar te maken, zolang er geen sprake is van het verhinderen van de toegang of van het daadwerkelijk lastigvallen van de bezoekers.[17]

Civielrechtelijk verbod

Zou een abortuskliniek zelf nog enige actie in rechte kunnen ondernemen? In 1987 legt de Rechtbank Arnhem aan een anti-abortusactievoerder een verbod op om in een straal van 150 meter rond de kliniek actie te voeren op grond van een onrechtmatige daad. De actievoerder spreekt bezoekers van de kliniek aan met ‘moordenaars’ en toont hen afbeeldingen van foetale resten in combinatie met de Christusfiguur. Volgens de rechter weegt het belang van de kliniek zwaarder dan het belang van de vrijheid van meningsuiting van de actievoerder. Vrouwen dienen vrijelijk en ongestoord de kliniek te kunnen betreden zodat op verantwoorde wijze een zwangerschapsonderbreking kan plaatsvinden.[18]

Drie jaren later krijgt dezelfde actievoerder van de Rechtbank Middelburg wederom een civielrechtelijk verbod. Ditmaal wordt het hem verboden om gedurende zes maanden in een straal van 250 meter rond een abortuskliniek in het Zeeuwse Groede actie te voeren. De rechter overweegt daarbij: ‘Al is niet gebleken dat het optreden van gedaagden in zoverre onrechtmatig zou zijn dat zij de bezoekers van de kliniek ook lichamelijk lastig vallen, de enkele confrontatie met woord (kindermoord) en beeld (foto’s) is voldoende om van onrechtmatig handelen te kunnen spreken’.[19]

Na een zich voortslepende procedure oordeelt de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens (ECRM) dat het verbod een beperking oplevert van het recht op vrijheid van meningsuiting ex artikel 10 lid 1 EVRM. Zij voldoet echter aan de voorwaarden van artikel 10 lid 2 EVRM: zij is voorzien bij wet, dient ter bescherming van de rechten van anderen, namelijk die van de abortuskliniek en haar bezoekers, en is noodzakelijk in een democratische samenleving. Bij dit laatste heeft de Commissie vooral oog voor de proportionaliteit van de maatregel: zij is gelimiteerd in duur (zes maanden) en in omvang (straal van 250 meter rondom de kliniek).[20]

Slotopmerkingen

Het is niet ondenkbaar dat een civiele rechter ook vandaag de dag nog demonstranten beperkt in hun recht om in de nabijheid van een abortuskliniek te demonstreren door bijvoorbeeld het instellen van een bufferzone. Er moet dan echter bij de uitoefening van het recht om te betogen wel sprake zijn van onrechtmatige maatschappelijke hinder. Of daarvan ook kan worden gesproken bij niet fysieke hinder is een lastig te beantwoorden vraag voor de rechter.


[1] https://www.duic.nl/algemeen/stadskliniek-utrecht-waarschuwt-voor-agressieve-anti-abortusdemonstranten/.

[2] Zie in dit verband ook het artikel ‘Mag je demonstreren bij een abortuskliniek?’ van 28 maart 2019 op https://www.human.nl/lees/2019/abortus-demonstreren.html.

[3] Aanhangsel Handelingen II 2018/2019, nr. 1651.

[4] https://www.humanistischverbond.nl/watwedoen/onze-programmas/leven-liefde-en-dood/stop-intimidatie-bij-abortusklinieken/.

[5] https://www.ad.nl/politiek/zorgminister-bufferzones-voor-demonstranten-bij-abortusklinieken~a1d08720/.

[6] Zie o.a. EHRM 7 december 1976, ECLI:CE:ECHR:1976:1207JUD000549372, appl.nr. 5493/72 (Handyside/Verenigd Koninkrijk), par. 49; EHRM 11 oktober 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1011JUD001423707, appl.nr. 14237/07 (Tuskia e.a./Georgië), par. 68.

[7] Artikel 7 lid 3 Gw, artikel 9 Gw, artikel 2 Wom en artikel 5 lid 3 Wom.

[8] Deze feiten zijn strafbaar gesteld in de artikelen 137c, 137d, 285 en 131 Wetboek van Strafrecht. Het beledigen van een groep mensen en het aanzetten tot haat of discriminatie heeft zich voorgedaan bij betogingen van rechtsextremisten en van pro-IS-activisten, zie HR 21 februari 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC9512 (dragen hakenkruis op rode armband bij rechtsextremistische betoging); Rb. Den Haag 12 september 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:10892 (antisemitische uitingen bij pro-IS-betoging in Den Haag). Van bedreiging en opruiing was onlangs mogelijk sprake toen een activist tijdens een anti-racismedemonstratie riep: ‘Als je Thierry dood wilt schieten, zeg dan paf’. Zie https://nos.nl/artikel/2279695-om-eist-werkstraf-tegen-nijmeegse-voor-bedreiging-baudet.html.

[9] Artikel 9 lid 2 Grondwet en artikelen 2 en 5-7 Wet openbare manifestaties.

[10] Bovendien kan het bij een blokkadeactie de vraag zijn of er (nog) wel sprake is van een grondwettelijk en verdragsrechtelijk beschermde demonstratie. Zie in dit verband HR 11 april 2017, ECLI:NL:HR:2017:668, AB 2017, 230 m.nt. J.G. Brouwer en B. Roorda, r.o. 4.4 en punten 3-5 van de annotatie.

[11] EHRM 27 november 2012, ECLI:CE:ECHR:2012:1127JUD005805008, appl.nr. 58050/08 (Saská/Hongarije), par. 21.

[12] EHRM 7 februari 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0207JUD005781809, appl.nr. 57818/09 e.a. (Lashmankin e.a./Rusland), par. 405 en 426, zie ook punt 3 van de annotatie van B. Roorda (EHRC 2017, 88).

[13] Rb. Limburg (vzr.) 5 maart 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:2138, r.o. 17.

[14] Kamerstukken II 1985/86, 19427, 3, p. 17: ‘Of bij voorbeeld een samenstel van (verwachte) ongewenste gedragingen zo ernstig is dat van “wanordelijkheden” kan worden gesproken, hangt niet uitsluitend af van de aard van die gedragingen. Ook de plaats waar de manifestatie wordt gehouden kan hier van betekenis zijn. (…) De voorkoming en bestrijding van wanordelijkheden in de nabijheid van bijvoorbeeld gebouwen van buitenlandse vertegenwoordigingen, parlementsgebouwen, beschermde natuurgebieden, ziekenhuizen en begraafplaatsen kan zwaardere eisen stellen dan op andere plaatsen het geval is.’

[15] EHRM 7 februari 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0207JUD005781809, appl.nr. 57818/09 e.a. (Lashmankin e.a./Rusland), par. 434, zie ook punt 5 van de annotatie van B. Roorda (EHRC 2017, 88).

[16] Artikel 4 lid 3 Wom.

[17] Zie McCullen/Coackly, 573 U.S. __ (2014). Zie hierover uitgebreider A.J. Nieuwenhuis, ‘Tussen woord en daad. Een onderzoek naar de reikwijdte van het recht op vrijheid van meningsuiting en betoging’, NTM-NJCMBull 2017/02, p. 146-168 (151).

[18] Rb. Arnhem (pres.) 3 februari 1987, ECLI:NL:RBARN:1987:AH1571.

[19] Rb. Middelburg (pres.) 29 januari 1990, ECLI:NL:RBMID:1990:AH2999, r.o. 4.4.

[20] ECRM 22 februari 1995, appl.nr. 22838/93 (Van den Dungen/Nederland).


 [BR1]De nootcijfers staan in het artikel op de website niet op de juiste plaats in de tekst (nummers 11 en 12 staan in de eerste alinea, terwijl de nummers 9 en 10 in de tweede alinea staan).

Geplaatst in Tijdschrift | Reacties uitgeschakeld voor Demonstratievrijheid en bufferzones bij abortusklinieken

Zeecontainerongeluk een ramp?

A.J. Wierenga en J.G. Brouwer

In de nacht van dinsdag 1 op woensdag 2 januari 2019 verloor het containerschip MSC Zoe boven het Duitse eiland Borkum om en nabij 270 zeecontainers. Die zeecontainers en /of de inhoud daarvan spoelden aan op onder meer de Nederlandse Waddeneilanden  Schiermonnikoog, Ameland, Terschelling, Vlieland en in mindere mate Texel, waardoor de stranden ernstig werden vervuild. Burgemeesters van de betrokken gemeenten spraken van een ramp. Is dat juridisch correct en was de aanpak ervan juist?

In de Wet Veiligheidsregio’s wordt ramp gedefinieerd als: ‘een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken’.

Het containerongeluk valt zeker onder deze definitie. Ten eerste betreft het immers een gebeurtenis waarbij het milieu in ernstige mate werd dan wel dreigde te worden geschaad. Niet alleen vanwege gevaarlijke stoffen, maar ook vanwege de enorme hoeveelheid plastic die aanspoelde en bij onvoldoende snel opruimen in de voedselketen dreigde terecht te komen. Die dreiging is er overigens nog steeds. Ten tweede vergde de aanpak ervan een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines. Zo was Rijkswaterstaat bij het opruimen van de rommel betrokken, de brandweer voor zover het om gevaarlijke stoffen ging,  de politie onder leiding van de burgemeester om de openbare orde te handhaven en defensie onder leiding van de burgemeester – naast een leger van vrijwilligers – om de aangespoelde goederen af te voeren.

De juridische kwalificatie als ramp heeft een aantal consequenties. De burgemeester heeft het opperbevel bij het bestrijden van een ramp in zijn gemeente volgens de Wet Veiligheidsregio’s. Dat wil zeggen, hij is het hiërarchisch hoofd en coördineert de inzet van degenen die bij de rampenbestrijding zijn betrokken.

Een ramp ontsluit de noodbevoegdheden van de burgemeester in de Gemeentewet. Hij kan tijdelijk zelfstandig (nood)bevelen geven of (nood)verordeningen uitvaardigen indien zulks noodzakelijk is ter beperking van gevaar of ter handhaving van de openbare orde. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het afsluiten van voor-publiek-toegankelijke stranden.

De Wet Veiligheidsregio’s kent aan de voorzitter van de veiligheidsregio de bevoegdheid toe om bij een ramp die van betekenis is voor meerdere gemeenten op te schalen. De voorzitter van de veiligheidsregio is de regioburgemeester, ook wel de superburgemeester genoemd. In zo’n geval neemt de voorzitter van de veiligheidsregio de regie van de rampenbestrijding over van de verschillende betrokken burgemeesters in de regio.

Letterlijk zegt de wet dat hij hiertoe verplicht is bij een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan ervan. In dit geval zou dan de voorzitter van de veiligheidsregio Friesland, dat is de burgemeester van Leeuwarden, de rampenbestrijding in de verschillende Friese waddengemeenten hebben moeten coördineren. Die burgemeester is dan ook degene die bij uitsluiting van de andere burgemeesters bevoegd is om noodbevoegdheden in te zetten.

We zien echter dat de soep in de praktijk minder heet gegeten wordt dan de wetgever haar opdient. Tijdens de Waddenramp zijn de burgemeesters in de verschillende betrokken gemeenten gewoon ‘in charge’ gebleven. Maar ongetwijfeld zal de regioburgermeester dagelijks in nauw contact met hen hebben gestaan.

Het is overigens niet steeds de burgemeester of de regioburgemeester die verantwoordelijk is voor de rampenbestrijding. Bij een ecologische crisis wordt de bestrijding  op nationaal niveau geregisseerd. Hiervan is sprake bij ernstige waterverontreiniging of verontreiniging van de waterbodem of –oever. Dan is het de beheerder van oppervlaktewaterlichamen – de minister van Infrastuctuur enWaterstaat en namens deze o.a. Rijkswaterstaat – die de centrale rol speelt bij het bestrijden van de ramp.

De lokale burgemeester behoudt in zo’n geval wel de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde rondom het incident. Hierbij kan men bijvoorbeeld denken aan het treffen van maatregelen tegen ramptoerisme.  

Geplaatst in Tijdschrift | Reacties uitgeschakeld voor Zeecontainerongeluk een ramp?

Ondermijning

Het begrip ondermijning heeft een snelle opmars gemaakt. Iedereen heeft het erover. In het regeerakkoord is aangekondigd dat er een Ondermijningswet komt. In de Miljoenennota van 2018 staat dat de regering 100 miljoen uittrekt voor een Ondermijningsfonds. Maar wat is ondermijning, waar staat het begrip voor?

Wat is ondermijning?

Er circuleren heel wat definities van het begrip ondermijning. Soms raken ze aan het probleem, merendeels slaan ze plank volledig mis. Ondermijnen is niets meer en niets minder dan het ondergraven, verzwakken van de rechtsstaat.

Dat gebeurt op drie manieren: (a) sommige krachten binnen onze samenleving tornen aan de democratische uitgangspunten van onze rechtsstaat; (b) enkele bestuurders en ambtenaren nemen het minder nauw met hun bestuurlijke integriteit; (c) de criminaliteit kan niet of onvoldoende effectief worden bestreden met strafrecht.

In dat laatste verband wordt vaak gesproken van ondermijnende criminaliteit. Dat zou dan de onzichtbare criminaliteit zijn die de rechtsstaat aantast, volgens bijvoorbeeld de korpsbeheerder en ook de Minister Justitie en Veiligheid. In een adem wijzen zij dan op de bloeiende cannabisteelt in het Zuiden van het land.

Kent u een crimineel die niet alles in het werk stelt om zijn strafbare handelingen aan het zicht te onttrekken? En ondergraaft niet alle criminaliteit de rechtsstaat? Om die reden hebben we die handelingen toch juist strafbaar gesteld.

Ondermijnende criminaliteit is een pleonasme. Noem een misdrijf dat de rechtsstaat niet ondergraaft. Kenmerk van een rechtsstaat is immers dat iedereen, inclusief de overheid, zich aan het recht houdt.

Zo benaderd, is term ondermijning een loos begrip. Zoeken we de betekenis van de term echter in de gewijzigde aanpak van het ondergraven van de rechtsstaat, dan vallen de puzzelstukjes op hun plek.

Ondermijningsaanpak

Er is inmiddels een Ondermijningsfonds waarvan geoormerkte gelden deel gaan uitmaken om programma’s te financieren om op lokaal niveau antidemocratische sentimenten in onze samenleving te bestrijden. Ook circuleert een concept-ondermijningswet waarin onder meer  screeningseisen zullen worden geïntroduceerd voor ambtenaren op lokaal niveau die gevoelige functies uitoefenen.

Wat betreft het derde speerpunt in de ondermijningsaanpak – het effectiever bestrijden van de criminaliteit – moeten we eerst wat uitleggen. In het recente verleden hebben we gezien dat daar waar het strafrecht niet naar behoren functioneert, het bestuursrecht een belangrijke complementaire rol kan vervullen. Het meest bekende en oudste voorbeeld hiervan is het verkeersstrafrecht. Jarenlang werd hier geworsteld met een omvangrijk handhavingstekort. Een fractie van de verkeersboetes werd daadwerkelijk geïnd.

Wat hier dwars zat, was de onschuldpresumptie: een ieder tegen wie een strafvervolging loopt, moet voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Dat geldt in het bestuursrecht niet. Om die reden kon de volgorde bij het innen van verkeersboetes worden omgedraaid: eerst betalen, dan toegang tot de rechter. Dat werkt! Sinds de introductie van de bestuursrechtelijke afdoening  is het inningsprobleem als sneeuw voor de zon verdwenen. Niet voor niets is de bestuurlijke boete inmiddels in tal wetten geïntroduceerd.

Bestuursrechtelijke handhaving biedt nog veel meer voordelen boven de strafrechtelijke aanpak. Van verboden stelselmatige observatie lijkt men in het bestuursrecht – anders dan in het strafprocesrecht – niet te hebben gehoord. In beslagname van goederen is in het bestuursrecht vele malen laagdrempeliger dan in het strafprocesrecht, enz. enz. En dat allemaal maakt het buitengewoon aantrekkelijk om het bestuursrecht vaker in te zetten.

Dit begon met de aanpak van dealpanden. Beginjaren tachtig werd duidelijk dat het achter slot en grendel zetten van een dealer weinig zin had. In zijn pand zat een uur na zijn arrestatie een nieuwe dealer waardoor niet alleen de omzet, maar ook de hiermee gepaard overlast voor de buurt op hetzelfde niveau bleef. De bestuursrechtelijke sluiting van een dealpand door de burgemeester bleek een effectieve aanvullende maatregel. Die aanpak wordt vervolgens ook met groot succes toegepast op panden waar cannabis wordt geteeld.

Gevaren ondermijningspak

De ondermijningsaanpak is met andere woorden een reactie op het niet naar behoren functionerend strafrecht. Het strafproces is een logistieke nachtmerrie, zeggen officieren van justitie. De ‘ongeregeldheid’ van het bestuursrecht, met name die van het openbare-orderecht biedt uitkomst, maar bergt ook risico’s in zich.

Als het aan de regioburgemeesters ligt, krijgen zij nog veel meer bevoegdheden in de aangekondigde Ondermijningswet. Zij willen bijvoorbeeld ook een pand kunnen sluiten bij de aanwezigheid van wapens dan wel andere criminele activiteiten. In dat verband streven zij naar een betere informatiepositie door onder meer aanpassing van de Wet politiegegevens.

De wensen zijn goed verklaarbaar en begrijpelijk. Ze zijn echter ingrijpend en vergaand. Eeuwenlang hebben we de aanpak van de criminaliteit overgelaten aan een gespecialiseerd en hiervoor toegerust bestuursorgaan: het Openbaar Ministerie. Met een strafrechter die er nauwlettend op toeziet dat de grenzen van de rechtsstaat niet worden overschreden.

Geplaatst in Tijdschrift | Reacties uitgeschakeld voor Ondermijning

Wat is openbare orde?

In 2016 publiceerde prof. mr. dr. Jan Brouwer een artikel in het Nederlands Juristenblad over het openbare-orderecht. In die bijdrage staat de vraag centraal wat nu eigenlijk de inhoud en betekenis is van het begrip openbare orde in Hoofdstuk XI van de Gemeentewet, waarin tal van openbare-ordebevoegdheden voor de burgemeester zijn neergelegd. In de literatuur circuleren sterk uiteenlopende opvattingen.

Download het artikel Wat is openbare orde?.

Geplaatst in Tijdschrift | Reacties uitgeschakeld voor Wat is openbare orde?

Bevoegdheid minister om OMG te verbieden

J. Koornstra, B. Roorda, M. Vols en J.G. Brouwer

  1.  Inhoud en aanleiding wetsvoorstel

Op 6 maart 2018 is het Wetsvoorstel bestuurlijk verbod rechtspersonen ter consultatie voorgelegd aan het publiek. Kern van het voorstel is het toekennen van een bevoegdheid aan de Minister voor Rechtsbescherming om een rechtspersoon, waarvan de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde, te verbieden en ontbinden. Tot nu toe is alleen de rechter hiertoe bevoegd na een verzoek van het Openbaar Ministerie op basis van artikel 2:20 lid 1 Burgerlijk Wetboek (BW).

De meer zorgvuldige procedure van artikel 2:20 lid 1 BW heeft volgens de initiatiefnemers als nadeel dat er niet daadkrachtig en snel kan worden opgetreden tegen onwenselijke verenigingen als Outlaw Motorcycle Gangs. Het duurt al gauw twee jaren voordat de burgerlijke rechter tot een onherroepelijke verbodenverklaring komt. In de tussentijd kan het Openbaar Ministerie tegen de vereniging als zodanig weinig of niets ondernemen.

Een tweede nadeel dat de initiatiefnemers aanvoeren is dat de bestaande regeling een (te) streng criterium hanteert voor de toerekening van gedragingen van individuele leden of zusterorganisaties aan de rechtspersoon. In de procedure tegen de Hells Angels in 2009 liep een verbod hierop stuk.

Politieke partijen worden in het initiatiefwetsvoorstel uitgesloten van het bestuursrechtelijke verbod, op voorwaarde dat een partij in de afgelopen zes jaar ten minste eenmaal heeft deelgenomen aan een landelijke dan wel een regionale verkiezing.

  1. Kanttekeningen

Gesteld zou kunnen worden dat de huidige verbodsprocedure niet meer van deze tijd is, aangezien soortgelijke procedures als de nu voorgestelde in andere landen sinds kortere of langere tijd reeds bestaan. Of alle nu gemaakte keuzes gelukkig zijn, wagen we echter te betwijfelen.

a. Verbodsgrond en delegatieverbod

In het wetsvoorstel is de verbodsgrond opnieuw het bestaande criterium ‘strijd met de openbare orde’. Dat was het ook al in de Wet tot Regeling en Beperking der uitoefening van het Regt van Vereeniging en Vergadering van 1855. In die wet werd het criterium echter nader uitgewerkt in een wettelijke bepaling. Van strijd met de openbare orde was sprake indien een vereniging tot doel had of haar feitelijke werkzaamheid gericht was op (1) ongehoorzaamheid aan of overtreding van de wet of een wettelijke verordening, (2) aanranding of bederf van de goede zeden, (3) stoornis in de uitoefening van de rechten van wie het ook zij of (4) het bedrijven, in stand houden of bevorderen van rassendiscriminatie.

In het huidige voorstel ontbreekt – net als in de huidige wet – een zodanige uitwerking. Slechts in de toelichting staat dat een werkzaamheid in strijd is met de openbare orde, indien zij bestaat uit handelingen die een aantasting inhouden van de als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel en die de samenleving (kunnen) ontwrichten. Rassendiscriminatie en het oproepen tot geweld tegen het openbaar gezag vallen hieronder.

De passage is ontleend aan de toelichting op artikel 2:20 lid 1 BW. In die bepaling wordt echter aan de rechter een bevoegdheid toegekend. In het huidige voorstel aan de minister. Dat is een principieel verschil. De grondwettelijke beperkingensystematiek staat het de wetgever niet toe om door het gebruik van vage formuleringen de in artikel 8 Grondwet beschermde verenigingsvrijheid in feite aan een lager orgaan – zoals de minister – over te laten, aldus ook Aanwijzing 2.20 van de circulaire ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’. De wet moet zélf aangeven hoe ver de grondrechtbeperking gaat. De nu voorgestelde bevoegdheid voor de Minister voor Rechtsbescherming staat op zeer gespannen voet met dit – wat genoemd wordt – delegatieverbod: de bevoegdheid tot het beperken van het grondrecht komt in feite toe aan de minister.

Gelet op de grondwettelijke beperkingensystematiek van artikel 8 Grondwet dient de wetgever met voldoende – wettelijke! – precisie aan te geven wanneer de minister mag ingrijpen op de verenigingsvrijheid. Dat zou bijvoorbeeld eenvoudig kunnen door een structureel patroon van strafbare gedragingen als maatstaf te hanteren. Dat was tot de beschikking van de Hoge Raad in de zaak Martijn (2014) het criterium in de rechtspraak. Om de minister nu ook de mogelijkheid te bieden om op grond van verwerpelijk gedachtegoed en de verspreiding daarvan tot een verbodenverklaring te komen, lijkt ons niet zonder gevaar.

b. Toerekening

De initiatiefnemers staat een ruim toerekeningscriterium voor ogen. Zij laten zich inspireren door de Duitse regeling. Naar de reden ervan kunnen we slechts gissen. Er bestaan veel striktere regelingen in andere landen. Voorgesteld wordt om gedragingen van leden (in ruime zin) toe te rekenen aan de rechtspersoon, indien zij (a) samenhangen met de werkzaamheid of het doel van de rechtspersoon, (b) hebben plaatsgevonden in georganiseerd verband en (c) door de rechtspersoon worden geduld.

Ook hier zijn we kritisch. De minister moet op grond van sub a aantonen dat de gedragingen van leden samenhangen met de werkzaamheid van de rechtspersoon, die op haar beurt dikwijls (mede) bestaat uit gedragingen van de leden. Met andere woorden, de gedragingen van de leden moeten samenhangen met de gedragingen van de leden.

Volgens de initiatiefnemers moet het toerekeningscriterium ruimer worden dan dat van artikel 2:20 lid 1 BW. De Hoge Raad stelde in de Hells Angels-zaak als eis dat het (feitelijke) bestuur van de rechtspersoon over de gedragingen van leden of zusterorganisaties daadwerkelijke zeggenschap moet hebben gehad, daaraan leiding moet hebben gegeven of daartoe gelegenheid moet hebben geboden. Buiten deze gevallen om kunnen bijzondere feiten en omstandigheden grond geven om gedragingen van leden of zusterorganisaties toch aan de rechtspersoon toe te rekenen, ook al is de rechtspersoon zelf niet rechtstreeks betrokken bij die gedragingen. Van deze exceptie was in de Hells Angels-zaak echter geen sprake.

Recentelijk heeft de rechter deze uitzonderingsregel wel toegepast: het in stand laten van een cultuur van geweld door het bestuur waren voor de rechter voldoende bijzondere feiten en omstandigheden om de strafbare gedragingen van leden aan de rechtspersoon toe te rekenen. Op grond hiervan verbood de rechter motorclub Bandidos (2017) en broederschap Catervarius (2018).

c. Gevolgen verbodenverklaring

Het wetsvoorstel maakt een onderscheid tussen het verbod en de ontbinding van een rechtspersoon. Het besluit tot ontbinding komt pas effect toe zodra dat besluit ‘onherroepelijk’ is, het verbod werkt per direct. Anders gezegd, de rechtspersoon bestaat na een besluit van de minister nog wel, maar als het bestuur of de leden de werkzaamheid van de rechtspersoon voortzetten, dan zou het Openbaar Ministerie ze strafrechtelijk kunnen vervolgen op grond van artikel 140 lid 2 Wetboek van Strafrecht.

Wat hieronder valt, is echter volstrekt onduidelijk. Kan een betoging van de leden in de vorm van een ‘ride out’ worden geduid als een strafbare voortzetting van de werkzaamheid? Het zou het Openbaar Ministerie veel waard zijn om de gevolgen van een verbod expliciet in de wet te regelen.

Nu staat er in de toelichting op het wetsvoorstel slechts waaraan de initiatiefnemers denken: het in colonnes rijden, het tonen – bedoeld is het dragen in de publieke ruimte – van clubkleuren en het vergaderen.

Daar komt nog bij dat het op deze manier beperken van door de Grondwet beschermde grondrechten – in casu het recht op privacy in artikel 10 Grondwet en het recht tot vergadering in artikel 9 Grondwet – zich uitermate slecht verhoudt tot de grondwettelijke beperkingensystematiek. Die stelt als eis – zoals we hiervoor al schreven – dat de wezenlijke bepalingen expliciet in de wet dienen te staan.

 Slotopmerking

Er is nog de nodige hoeveelheid werk aan de winkel om tot een voldragen regeling te komen.

 

Geplaatst in Tijdschrift | Reacties uitgeschakeld voor Bevoegdheid minister om OMG te verbieden

BANDIDOS VERBOD AANLEIDING VOOR VEEL MISVERSTANDEN

J.G. Brouwer en J. Koornstra

Eind vorig jaar verbood de Rechtbank Midden-Nederland de motorclub Bandidos MC Holland. En medio januari van dit jaar de met een motorclub vergelijkbare broederschap Catervarius. Aan het laatste verbod is relatief weinig aandacht besteed in de media, aan dat van Bandidos des te meer.  Vooral over de gevolgen van het verbod is het nodige gezegd en geschreven. Veel ervan was echter bezijden de juridische waarheid. Wat heeft de rechter nu werkelijk beslist en vooral wat niet?

Ten eerste dat het samenwerkingsverband dat zich BMC Holland noemt een vereniging is. Ten tweede dat zij per direct wordt verboden en ontbonden.

Het was de vijfde keer na 1945 dat de rechter een zodanig verzoek van het OM inwilligde. In slechts twee zaken was het OM niet succesvol. Dat betroffen pogingen om de Stichting Al Haramain en de motorclub Hells Angels te verbieden.

Volgens de rechter beëindigt de uitspraak elke verschijningsvorm van de Bandidos. Hierop bestaat één uitzondering: de vereniging kan nog wel in hoger beroep.

Voor het overige bestaat zij niet meer.  Niet in het civiele recht,  dat wil zeggen ze kan geen overeenkomsten meer sluiten, dus geen spullen kopen, geen huurcontract aangaan, geen werknemers in dienst hebben enz. enz. Noch in het bestuursrecht, hetgeen inhoudt dat ze geen bouw-, drank- en horeca- of evenementenvergunning meer hebben of aanvragen.

Als een vereniging ophoudt te bestaan, moeten de eigendommen worden verkocht.  De derde en laatste beslissing van de rechtbank is daarom dat zij op voorspraak van het OM een zogenaamde vereffenaar benoemt.

Die moet de eigendommen van Bandidos verkopen en de opbrengst ten goede laten komen aan de leden. Van in beslagname van clubkleding – de colors of hesjes – waarvan in persberichten is gesproken, is geen sprake.

In de clubregels staat overigens dat de motoroutfit hoogstpersoonlijk eigendom is. Dit zou betekenen dat die gewoon eigendom van de individuele leden blijven.

De voortzetting van de werkzaamheid van de verboden organisatie wordt strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht. Het dragen van tatoeages met de verenigingsnaam in de publieke ruimte valt daar zeker niet onder, maar dat is wel gesuggereerd.

Of de voormalige leden van Bandidos hun ride-outs in colors mogen doen, is de vraag. De wetgever heeft de gevolgen van een verenigingsverbod voor de individuele leden – anders dan in Duitsland – niet goed geregeld.

In combinatie met intimidatie of het afpersen van bijvoorbeeld horeca-uitbaters of winkeliers kan het dragen van de clubkleding strafbaar zijn. Maar het ter zake daarvan vervolgen voegt weinig of niets toe. Bedreiging en afpersing leveren immers zelfstandige misdrijven op.

Misschien kan het dragen van clubkleding in de publieke ruimte nog wel worden aangepakt op basis van de Algemene Plaatselijke Verordening van gemeenten. Die stelt strafbaar het door uitdagend gedrag aanleiding geven tot ongeregeldheden.

Bandidos MC gaat in hoger beroep en kan hierna nog in cassatie. De ervaring leert dat de uitspraak pas onherroepelijk wordt na een kleine twee jaar.

Om die reden wordt er de laatste tijd sterk gepleit voor een bestuursrechtelijk verbod. De minister kan dan van de ene op de andere dag een organisatie verbieden. De wetgever zou er goed aan doen tegelijk de gevolgen van een verbodenverklaring – zoals een colorverbod – expliciet te regelen.

Ook moet de wetgever nadenken over een tijdelijke ontzegging van de verenigingsvrijheid. In het verleden is twee keer een politieke partij verboden. In beide gevallen vanwege het verspreiden van racistische ideeën. Niets belette de nauw bij deze partijen betrokken personen om kort erna een nieuwe partij op te richten met een vergelijkbaar gedachtegoed.

Geplaatst in Tijdschrift | Reacties uitgeschakeld voor BANDIDOS VERBOD AANLEIDING VOOR VEEL MISVERSTANDEN

Bedreiging lokaal bestuur en ondermijning

J.G. Brouwer

In een recent verschenen onderzoeksverslag van het Groningse onderzoeksbureau Pro Facto geeft bijna een kwart van alle burgemeesters aan persoonlijk te zijn bedreigd met een crimineel oogmerk. Voor de wethouders (11%)en raadsleden (8%) liggen die percentages beduidend lager. Opvallend is dat ambtenaren van de Dienst Openbare Orde &Veiligheid na de burgemeester het meest worden bedreigd (12%).

Het is verleidelijk om te spreken van een toenemend maatschappelijk verschijnsel en de verklaring hiervoor te zoeken in een samenleving die steeds crimineler wordt.  Maar of dat het geval is, weten we niet. Althans dat blijkt niet uit dit onderzoek.

Wat we wel weten is dat het takenpakket van de burgemeester de laatste jaren een metamorfose heeft ondergaan. De burgervader van weleer is getransformeerd in een moderne ‘crime fighter’. En dat zou een reden kunnen zijn voor een groeiend aantal bedreigingen van hem en zijn medewerkers van de Dienst Openbare Orde & Veiligheid.

Onder de noemer van ondermijning pakt de burgemeester tegenwoordig de meest uiteenlopende  strafbare feiten aan. Witwassen, fraude, zware mishandeling, beroving, vechterij, openlijke geweldpleging, vernieling en niet te vergeten drugscriminaliteit, om de meest voorkomende delicten te noemen.

Soms werd hiervoor een bevoegdheid  aan de burgemeester toebedeeld, omdat het Openbaar Ministerie vriendelijk bedankte voor het uitvoeren van extra taken. Een voorbeeld hiervan is de bevoegdheid om aan gewelddadige partners een tijdelijk huisverbod op te leggen. Een andere keer kreeg hij een bestuursrechtelijke bevoegdheid, omdat de strafrechtelijke aanpak niet effectief bleek.

Een voorbeeld hiervan is de bevoegdheid om drugscriminaliteit te bestrijden. De burgemeester sluit panden waarin handel plaatsvindt dan wel dreigt plaats te vinden. Inmiddels wordt die bevoegdheid zodanig ruim uitgelegd dat burgemeesters hiermee ook de productie van drugs kunnen aanpakken. En als het aan de regering ligt, kan sluiting van een pand straks zelfs bij strafbare drugs gerelateerde voorbereidingshandelingen.

Soms beschikt de burgemeester niet over een expliciete bevoegdheid om misdaad te bestrijden, maar probeert hij toch criminele praktijken een halt toe te roepen. In dat verband wordt bijvoorbeeld een bouwvergunning voor een clubhuis aan een Outlaw Motorcycle Club geweigerd of verleent de burgemeester geen toestemming voor een evenement van een zodanige vereniging.

Wie deze praktijk overziet, kan niet anders dan constateren dat de burgemeester zich tegenwoordig ten eerste vaak begeeft op het terrein van de zware criminaliteitsbestrijding. En ten tweede, hierdoor niet zelden recht tegenover zware criminelen komt te staan.

Of dit een wenselijke ontwikkeling is, is een terechte en legitieme vraag. Burgemeesters worden zelden op deze taken geselecteerd. Uitzonderingen daargelaten is men er niet voor opgeleid. En bovenal is de Dienst Openbare Orde en Veiligheid er niet op ingericht.

Anders dan een officier van justitie binnen het Openbaar Ministerie opereert een burgemeester niet anoniem. Vaak fungeert hij als boegbeeld. Onder zijn besluiten staat echter niet alleen zijn naam, maar ook die van de gemandateerde ambtenaar van de eerder genoemde dienst. Van beide is veel bekend, onder meer waar ze wonen. En dat is bijna altijd dicht in de buurt van degene die ze proberen de voet dwars te zetten.

Geplaatst in Tijdschrift | Reacties uitgeschakeld voor Bedreiging lokaal bestuur en ondermijning

Coöperatie Laatste Wil in strijd met de openbare orde?

Joep Koornstra

Coöperatie Laatste Wil zet zich in voor mensen die hun eigen levenseinde wensen te regisseren. Volgens haar statutaire doelstellingen wil zij primair haar leden voorzien van informatie voor het verkrijgen van een legaal maar dodelijk middel, zonder tussenkomst van een arts, begeleider of consulent.

Een principiële vraag is of de coöperatie zich schuldig maakt aan hulp bij zelfdoding, zoals strafbaar gesteld in art. 294 lid 2 Wetboek van Strafrecht (Sr). En als dat het geval is of het Openbaar Ministerie (OM) niet om een verbod van de coöperatie moet vragen bij de civiele rechter?

Art. 294 lid 2 Sr schrijft voor dat diegene die een ander opzettelijk behulpzaam is bij zelfdoding of de middelen daartoe verschaft, strafbaar is indien de zelfdoding daadwerkelijk volgt.  De Coöperatie is erop gericht om mensen de mogelijkheid te bieden hun eigen levenseinde te regisseren, dat is evident. Maar of het verstekken van de cruciale informatie – de naam, de verkooppunten van het mortale middel – ook te kwalificeren valt als behulpzaam zijn bij zelfdoding, is de vraag. Een andere voorwaarde voor strafbaarheid is dat de zelfdoding daadwerkelijk het gevolg is van het ter beschikking stellen van de informatie. Het bewijs hiervan leveren, is geen sinecure.

Een andere ingang voor het OM is art. 140 lid 1 Sr. Op grond hiervan kunnen (rechts)personen die in een georganiseerd verband misdrijven plegen of die beogen te plegen, worden vervolgd voor deelneming aan een criminele organisatie. Het beoogde misdrijf zelf hoeft nog niet verwezenlijkt te zijn. Of het verschaffen van cruciale informatie waarmee mede een vervroegde dood mogelijk wordt gemaakt terwijl de zelfdoding nog niet is verwezenlijkt, voldoende is voor vervolging op basis van art. 140 Sr is al evenzeer een lastig te beantwoorden vraag.

Ook zou het OM op grond van art. 2:20 lid 1 en lid 2 Burgerlijk Wetboek (BW) de rechter kunnen verzoeken een rechtspersoon waarvan het doel en/of werkzaamheid in strijd is met de openbare orde te verbieden en te laten ontbinden. De  drempel hiervoor is in de zaak Martijn door de Hoge Raad verlaagd. Er moet sprake zijn van aantasting van als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel waardoor een verbod noodzakelijk is in een democratische rechtsorde.

Vanuit zuiver privaatrechtelijk perspectief zijn er ook de nodige kanttekeningen te plaatsen bij het initiatief van de Coöperatie. Volgens art. 2:3 BW in verbinding met art. 2:53 BW is een coöperatie een rechtspersoon die haar leden in de stoffelijke behoeften voorziet krachtens af te sluiten overeenkomsten. Een overeenkomst die strekt tot levering van een middel waarmee zelfdoding kan worden gerealiseerd is naar inhoud en strekking hoogstwaarschijnlijk nietig wegens strijd met de openbare orde als bedoeld in art. 3:40 lid 1 BW.

Het faciliteren van zelfdoding met als doel de grenzen van de ‘Wet toetsing levensbeëindiging’ flink op te rekken staat immers op zeer gespannen voet met het fundamentele uitgangspunt in onze rechtsorde dat het leven beschermd dient te worden. Slechts onder strikte voorwaarden mag hiervan worden afgeweken. Willen artsen straffeloos een humaan einde kunnen maken aan een mensenleven, dan moet er sprake zijn van een ondraaglijk en uitzichtloos lijden volgens de eerder genoemde Euthanasiewet. De coöperatie wenst aan levensmoede mensen de principiële keuze te bieden om hun leven waardig te beëindigen.

Geplaatst in Tijdschrift | Reacties uitgeschakeld voor Coöperatie Laatste Wil in strijd met de openbare orde?