Gereguleerde teelt van cannabis en het verdragsrecht

Vaak wordt de teelt van hennep voor coffeeshops aangeduid als de achterdeurproblematiek. Dit is echter minder juist. Het zou voor de politie een koud kunstje zijn om de ‘achterdeur’ te observeren en ervoor te zorgen dat er geen grammetje cannabis meer binnenkomt. Justitie laat de bevoorrading echter ongemoeid. Het werkelijke probleem is de teelt van hennep.

Die problematiek is van zodanige aard en omvang dat gemeenten op dit moment initiatieven ontplooien om de teelt gereguleerd te laten plaatsvinden onder hun auspiciën. Volgens de minister is dat echter niet toegestaan vanwege ons land bindende VN-verdragen: het Enkelvoudig Verdrag (EV) van 1961; het Verdrag inzake Psychotrope stoffen (VPS) van 1971 – denk aan hallucinatie stimulerende middelen als amfetaminen, barbituraten en tranquillizers; en het Verdrag tegen Sluikhandel in Verdovende middelen en Psychotrope stoffen van 1988 (VSVP).

Is dat ook werkelijk het geval?

Teelt voor wetenschappelijke of medicinale doeleinden

Cannabis staat op lijst van I van het EV. Dit VN-verdrag beschouwt het gebruik van cannabis als even gevaarlijk als dat van bijvoorbeeld heroïne, cocaïne en opium. Op lijst II staan de stoffen die voor geneeskundige doeleinden worden gebruikt. Op lijst III preparaten. Op lijst IV staan de verdovende middelen van lijst I die in het bijzonder aanleiding kunnen geven tot misbruik en nadelige uitwerking en waar tegenover geen geneeskrachtige werking staat. In dat verband verplicht het EV tot alle bijzondere maatregelen van toezicht die de verdragspartij nodig acht.

Volgens het EV kan een speciaal hiervoor opgericht Bureau toestemming verlenen voor medicinale of wetenschappelijke doeleinden van deze stoffen. Over wat precies onder ‘wetenschappelijke doeleinden’ moet worden verstaan, is het verdrag noch het Commentaar – zeg maar de Memorie van Toelichting – helder.

Het begrip ‘medicinale doeleinden’ wordt tegenwoordig ruim uitgelegd. In negentien deelstaten van de Verenigde Staten wordt bijvoorbeeld de voor medicinale doeleinden, zonder tussenkomst van een Bureau, geteelde cannabis op basis van doktersrecept ruimhartig aan patiënten verstrekt.

Het behoeft geen betoog dat de grens tussen medicinaal en recreatief gebruik van cannabis in de Amerikaanse deelstaten  – zo die al bestaat – flinterdun is. In de literatuur wordt weliswaar een heilzame werking aan cannabis toegekend, maar die moet niet worden overdreven. Het actieve ingrediënt in marihuana (THC) is gebleken nuttig te zijn voor patiënten met chronische pijn, vooral refractaire gevallen van multiple sclerose, en bij patiënten die lijden aan het AIDS-gerelateerde wastingsyndroom. Voor patiënten die cannabis als een antibraakmiddel tijdens chemotherapie of als middel om de oogdruk bij glaucoom te verlagen, schijnen er tegenwoordig geneesmiddelen te bestaan zonder de bijwerkingen van THC.

Ook in Nederland wordt medicinale cannabis verstrekt. Een conform het EV opgericht Bureau Medicinale Cannabis staat toe dat er medicinale wiet wordt geteeld die via apotheken aan patiënten wordt verstrekt. Het verstrekkingenbeleid is echter aanzienlijk restrictiever dan dat van de Amerikanen.

Cannabis onterecht op lijst I

Juridisch niet relevant, maar wel interessant is de vraag of cannabis terecht op lijst I staat. Een in de ‘The Lancet’ gepresenteerd onderzoek van 2007 toont aan dat de gevaren van cannabisgebruik minder groot zijn dan algemeen wordt gedacht. Uit een risicoassessment op basis van drie factoren: (1) fysieke schade, (2) mate van afhankelijkheid en (3) maatschappelijke effecten, blijkt dat de gevaren schromelijk worden overdreven, ze zijn aanzienlijk geringer dan die van het gebruik van alcohol. Cannabis prijkt op de 10e plek (risicofactor 1.35), alcohol op de 4e ( risicofactor 1.75).

De Nederlandse cijfers van het RIVM van 2009 zijn nog sprekender: cannabis staat hierin op de 11e plaats (risicofactor 2.45), alcohol op de 3e (risicofactor 4.52) en tabak op de 4e plek (risicofactor 4.47). Indien we van mening zijn dat onze houding ten opzichte van deze laatste twee middelen de juiste is, dan is er geen reden om cannabis over een andere kam te scheren en om de Amerikanen ook maar iets te verwijten.

Teelt van cannabis

In onze coffeeshops wordt wiet noch hasj verkocht op doktersrecept. Evenmin vindt de teelt van deze cannabis op medicinale basis plaats. Hoe verhoudt zich dit tot verdragsverplichtingen? De VN-verdragen verplichten tot strafbaarstelling van bijna alle handelingen met de verboden middelen en stoffen, indien opzettelijk begaan.

De enige exceptie is het ‘gebruik’. De Opiumwet stelt dit dan ook niet strafbaar. In de rechtspraak is deze uitzondering inmiddels genuanceerd: indien gebruik samenvalt met het ‘aanwezig hebben’, is dit gebruik strafbaar onder de laatste noemer.

Aan deze verdragsverplichting voldoet ons land ruimschoots. De Opiumwet verbiedt het binnen/buiten het grondgebied brengen, telen, bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, of vervoeren, aanwezig hebben en vervaardigen. De strafwet doet zelfs meer: de Opiumwet stelt ook niet-opzettelijk gepleegde handelingen strafbaar.

Ook de teelt van cannabis is derhalve conform de verdragsverplichtingen een strafbaar feit. Dat wil echter niet zeggen dat het telen altijd tot bestraffing leidt dan wel hoeft te leiden.

Uitzonderingsgronden

De VN-verdragen verplichten niet om drugsdelicten steeds te bestraffen. Van bestraffing mag worden afgezien: (1) bij onbeduidende overtredingen; (2) indien grondwettelijke beginselen zich hiertegen verzetten; (3) indien bestraffing niet strookt met het nationale rechtsstelsel; (4) indien een verdragspartij een voorbehoud ter zake heeft gemaakt.

Het VSVP verplicht ons land tot het expliciet strafbaar stellen van bezit, aankoop en teelt van kleine hoeveelheden voor eigen gebruik. Dit waren al wel strafbare feiten volgens de Opiumwet, maar het OM vervolgde hiervoor tot dan toe niet. Toch hoefde het OM zijn vervolgingsbeleid niet aan te passen. In de Memorie van Antwoord bij de goedkeuringswet van dit verdrag schrijft de regering dat strafrechtelijke vervolging niet verplicht is, omdat dit niet in overeenstemming is met ons nationale recht!

Om er absoluut zeker van te zijn dat het OM zijn volledige beleidsvrijheid zou behouden, maakte Nederland zekerheidshalve een voorbehoud bij de leden 6, 7 en 8 van artikel 3 VSVP. In het zesde lid wordt met name aangedrongen op een terughoudend gebruik van beleidsvrijheid, die bij ons te boek staat als het opportuniteitsbeginsel.

Volgens de VN-verdragen is er in de sfeer van de niet-vervolging derhalve veel beleidsruimte als gevolg van de verdragsuitzondering ‘indien bestraffing niet strookt met het nationale rechtsstelsel’.

OM en coffeeshops

De niet-vervolging van coffeeshophouders voor het verkopen van cannabis is op dezelfde uitzonderingsgrond in de VN-verdragen gebaseerd. Voor coffeeshophouders bestond er echter, toen we indertijd met het gedogen ervan begonnen, nog geen traditie in het nationale recht om hen strafrechtelijk niet te vervolgen. Blijkbaar bieden de VN-verdragen ruimte om ex post het nationale recht te wijzigen, mits daar goede redenen voor bestaan.

Voor het creëren van coffeeshops bestonden er ruim dertig jaar geleden overtuigende argumenten: (1) het gebruik cannabis bleek bij nader inzien veel minder riskant dan de VN-lijsten veronderstelden, (2) er was onevenredig veel politiecapaciteit gemoeid met het vervolgen van cannabis gerelateerde strafbare feiten, en (3) de jeugd diende te worden beschermd tegen al te gemakkelijk overstappen op hard drugs; een afgescheiden markt voor een middel als cannabis met een aanvaardbaar risico zou dit voorkomen en de volksgezondheid derhalve bevorderen.

Het OM gaf de kunstmatige markt voor cannabis die coffeeshop heet, niet helemaal vrij. Wil een coffeeshophouder aan strafvervolging ontkomen, dan moet hij aan de zogenoemde AHOJG-criteria en voorwaarden voldoen. In 2012 voegde het OM hieraan de I en de B toe. De I verplicht coffeeshophouders nog uitsluitend ingezetenen toegang te verlenen. De B van besloten club zou de controle hierop moeten faciliteren. De onrechtmatige B-voorwaarde bleek echter al vrij snel ook praktische onhoudbaar en is daarop ingeslikt. Het I-criterium geldt nog wel in sommige gemeenten, maar is juridisch al geruime tijd over zijn houdbaarheidsdatum heen.

Burgemeester en coffeeshops

Waarom willen gemeenten de teelt van cannabis reguleren? In de loop van de tijd is ook de burgemeester voorwaarden gaan stellen. Coffeeshophouders hebben met twee gedogende overheidsinstanties te maken, elk met een eigen set van gedoogvoorwaarden. Het is aan de burgemeester om te bepalen of hij überhaupt coffeeshops in zijn gemeente tolereert en indien dat het geval is, hoeveel coffeeshops. Met behulp van een maximumbeleid maakte de burgemeester in de jaren ’90 een einde aan de wildgroei van coffeeshops in veel gemeenten. Voor het OM is de burgemeester onmisbaar, want alleen hij kan een coffeeshop sluiten, als de exploitant over de schreef gaat.

Teelt van cannabis voor coffeeshops

Terug naar de inzet van dit artikel: is er verdragsrechtelijk ruimte voor gereguleerde teelt van cannabis onder auspiciën van de overheid die coffeeshops verkopen. Laat ik voorop stellen dat er voor een dergelijk experiment – net als voor het creëren van coffeeshops indertijd – overtuigende argumenten bestaan die perfect passen binnen de gestelde verdragsdoeleinden: (1) het terugdrijven van de georganiseerde misdaad die de teelt grotendeels in handen heeft, (2) het terugdrijven van de bedrijfsmatige thuisteelt die grote risico’s in zich bergt door o.m. niet-professioneel aangelegde voorzieningen, (3) het reduceren van het door de overheid voorgestane THC-gehalte tot het gewenste percentage en (4) het bevorderen van de volksgezondheid door zuivere, niet met bestrijdingsmiddelen vervuilde wiet en hasj in de coffeeshops te laten verkopen.

Het ex post wijzigen van het nationale recht levert geen schending van het verdragsrecht op. Het wordt op steeds grotere schaal door staten gedaan. Colorado, waar cannabis is gelegaliseerd, heeft er zelfs zijn Grondwet achteraf voor gewijzigd. De Staat Washington heeft dit op formeel wetniveau gedaan.

Een aanpassing van de ‘Aanwijzing Opiumwet’ van het College van procureurs-generaal in de zin van niet-vervolging van telers die onder toezicht cannabis telen, (1) valt onder het door ons land gemaakte voorbehoud, (2) stemt overeen met ons nationale rechtsstelsel indien de Aanwijzing wordt aangepast, en (3) is in overeenstemming met artikel 26 lid 4 EV: ‘Nothing contained in this article shall affect the principle that the offences to which it refers shall be defined, prosecuted and punished in conformity with the domestic law of a Party.’

Conclusie

Geen van de VN-verdragen tast de vrijheid van het OM aan om de strafbare feiten overeenkomstig ons nationale recht te vervolgen. Indien Nederland ervoor zorg kan dragen dat de ‘Europese’ landen geen overlast van de gereguleerde teelt ondervinden, is het ‘toestaan’ ervan een politieke keuze!

Over J.G. Brouwer

Prof. mr. Jan Brouwer is hoogleraar-directeur van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid.
Dit bericht is geplaatst in Tijdschrift met de tags , . Bookmark de permalink.